今年以來，國有企業(ye) 改革步入了紮實推進階段。針對國企改革推進過程中的熱點和難點問題，中國證券報記者日前專(zhuan) 訪了中國社會(hui) 科學院工業(ye) 經濟研究所所長黃群慧。他指出，麵對經濟發展新常態，以及“一帶一路”、“中國製造2025”等國家戰略的推進，國有經濟發展戰略必然要做出重大變革。這既包括整體(ti) 布局結構的調整，也包括產(chan) 業(ye) 組織結構的調整。如果說1996年以來以收縮國有經濟戰線為(wei) 核心的國有經濟戰略性調整是第一次，那麽(me) 這次在新常態下國有經濟的戰略性調整則是第二次。不僅(jin) 要做好國有資本的“減法”，還要做好國有資本的“加法”，圍繞新常態下國家使命和國家經濟發展目標實現國有資本的有效流動。他認為(wei) ，未來推進國有企業(ye) 並購重組將沿四條路徑進行。
        員工持股意見近期可望出台
        中國證券報：“十三五”時期國企改革重點任務體(ti) 現在哪幾個(ge) 方麵？在製度建設上還有哪些需要完善？
        黃群慧：9月以來，中央推出了一係列國企改革政策，《中共中央關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展第十三個(ge) 五年規劃的建議》指出：深化國有企業(ye) 改革，增強國有經濟活力、控製力、影響力、抗風險能力。分類推進國有企業(ye) 改革，完善現代企業(ye) 製度。完善各類國有資產(chan) 管理體(ti) 製，以管資本為(wei) 主加強國有資產(chan) 監管，防止國有資產(chan) 流失。健全國有資本合理流動機製，推進國有資本布局戰略性調整，引導國有資本更多投向關(guan) 係國家安全、國民經濟命脈的重要行業(ye) 和關(guan) 鍵領域，堅定不移把國有企業(ye) 做強做優(you) 做大，更好服務於(yu) 國家戰略目標。所以，“十三五”期間就是在國企改革係列文件的指導下抓緊落實改革措施，按照十八屆五中全會(hui) 的精神，積極推進國有經濟功能和布局調整、國有企業(ye) 分類改革與(yu) 治理、完善現代企業(ye) 製度和完善國有資本管理新體(ti) 製這四項重大任務，通過這四項改革重大任務和具體(ti) 的改革措施的推進，最終形成以“新型國有企業(ye) ”為(wei) 主的國有經濟。這些“新國企”將適應新形勢的發展要求，日益與(yu) 市場在資源配置中發揮決(jue) 定性作用的條件下的成熟社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製相融合。後續在國有資產(chan) 產(chan) 權交易、資源壟斷行業(ye) 的重組等方麵還需要再出台一些詳細的製度規劃，員工持股意見也已經討論的很深入，預計很快就能出台。
        混改應是市場演進結果
        中國證券報：在推進混合所有製改革方麵應注意哪些問題？
        黃群慧：混改不能設時間表，一旦設了時間表，就會(hui) 出現政府為(wei) 了完成這個(ge) 目標而大力推進，從(cong) 而易引起國有資產(chan) 流失的問題。混合所有製改革需要的是一個(ge) 市場化的股權轉讓行為(wei) ，應該是讓市場演進的結果而不應該成為(wei) 一個(ge) 規劃的結果。從(cong) 地方層麵來看，去年有25個(ge) 省市公布了國有企業(ye) 改革方案，在方案中有許多地方提出通過資產(chan) 證券化實現混合所有製改革，甚至提出什麽(me) 時候達到什麽(me) 比例的時間表、路線圖。這種一哄而上的做法並不合適，容易造成國有資產(chan) 流失。如果所有地方國有企業(ye) 全部上市，將來資本市場的負擔會(hui) 非常大。當前混合所有製改革工作的重點應該是積極推進試點，在試點的基礎上分析問題、總結經驗，進而製定具體(ti) 規則和程序、探索混合所有製改革實施細則，以保證進一步全麵推進混合所有製改革在製度和法律的框架下規範運作。
        推進混合所有製改革，需探索和製定三方麵細則。一是界定不同國有企業(ye) 功能，為(wei) 不同類型國有企業(ye) 建立不同法律法規，進而設計不同的混合所有製改革實施細則；二是完善公司治理結構，總結國有董事會(hui) 試點經驗，明確混合所有製下國有企業(ye) 董事會(hui) 的運行規則，建立有效的高層管理人員選拔和激勵約束機製，從(cong) 機製上保證國有董事和非國有董事的行為(wei) 規範化和長期化，保證國有和非國有資產(chan) 共同保值增值；三是著力營造公平競爭(zheng) 市場環境，努力完善產(chan) 權流動的市場機製和產(chan) 權保護的法律體(ti) 係，製定《非國有資本參與(yu) 國有企業(ye) 投資項目辦法》、《國有資本運營公司和國有資本投資公司試點辦法》之類的新製度完善和修訂不適應混合所有製改革要求的法律法規、規範性文件。
        發展混合所有製是一個(ge) 係統性、整體(ti) 性和協同性的改革，需要統籌好中央和地方的關(guan) 係，試點和規範的關(guan) 係，漸進和突破的關(guan) 係。同時需要注意以下幾個(ge) 問題，一是要產(chan) 權改革與(yu) 治理改革的協同推進；二是產(chan) 權改革與(yu) 市場結構調整的協同推進，弱化壟斷性租金驅動的混合所有製企業(ye) 改革。既要避免在混合所有製改革後形成新的民營資本壟斷或“合夥(huo) 壟斷”，也要避免非公企業(ye) 參與(yu) 國有企業(ye) 改革的激勵扭曲，有利於(yu) 真正的戰略性投資者進入。三是混合所有製和政府功能完善的協同推進，弱化行政性租金驅動的混合所有製企業(ye) 改革。消除政府在資金、稅收、融資、土地、項目審批等方麵對國有企業(ye) 和混合所有製企業(ye) ，特別是國有資本控股的混合所有製企業(ye) 的各類顯性和隱性補貼和優(you) 惠，避免行政權力對股權結構、董事會(hui) 結構和高層管理人員選聘的幹預。四是保證非公企業(ye) 參與(yu) 國有企業(ye) 改革過程的透明性和競爭(zheng) 性，通過社會(hui) 性治理保證交易的公正公平，避免國有資產(chan) 流失。應由國資委牽頭製定非公企業(ye) 參與(yu) 國有企業(ye) 改革的信息披露製度，對於(yu) 資產(chan) 評估、股權定價(jia) 、股權結構、管理層持股等重要交易信息按照標準化的文本格式及時對外公布。
        110家央企可改組為(wei) 投資和運營公司
        中國證券報：新下發的《關(guan) 於(yu) 改革和完善國有資產(chan) 管理體(ti) 製的若幹意見》有哪些亮點？未來“管資本”將以怎樣的形式呈現？如何組建和新建國有資本投資公司和運營公司？
        黃群慧：該意見的下發應該說從(cong) 構建“管資本”體(ti) 製方麵邁出了比較堅實的一步，建立“管資本”體(ti) 製的核心就是建立一個(ge) 國有資本合理流動的機製。文件亮點很多，一是依法保障國有投資公司、國有資本運營公司的經營權。接下來如何來製定相應的法律法規是一個(ge) 比較重要的改革的任務。二是強調國有資產(chan) 監管機構按照“一企一策”原則，明確對國有資本投資、運營公司授權的內(nei) 容、範圍和方式，依法落實國有資本投資、運營公司董事會(hui) 職權。這意味著國資委管理的半徑不再是一百多家央企，而是三五十家的國有資本投資公司或者運營公司，然後分類進行治理。三是開展中央層麵開展由國務院直接授權的國有資本投資運營公司。這是在嚐試一個(ge) 新的模式，通過探索使未來國資委的職能上浮，成為(wei) 政策的製定和監管方而不是直接的所有權行使方。四是穩步將黨(dang) 政機關(guan) 、事業(ye) 單位所屬企業(ye) 的國有資本納入經營性國有資產(chan) 集中統一監管體(ti) 係，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。這體(ti) 現了全覆蓋的概念。
        未來構建的應該是“三層三類全覆蓋”國有經濟管理體(ti) 製。最高層次上是政府的國有經濟管理部門；在中間層次上，組建和新建若幹數量的國有資本投資公司和國有資本運營公司；第三層級上是為(wei) 數眾(zhong) 多的國有企業(ye) ，將運行在以“管資本”為(wei) 主的日趨市場化的管理體(ti) 製中。
        對於(yu) 國有資本投資公司和運營公司這兩(liang) 類公司，從(cong) 現實出發，這類平台公司具體(ti) 可以劃分有三種：一是類似於(yu) 匯金模式的國有資本運營公司，主要是被授權持有商業(ye) 類企業(ye) 的股權；二是投資於(yu) 重要的戰略性產(chan) 業(ye) 的實業(ye) 投資公司，這是一種實業(ye) 方向相對單一、主業(ye) 突出的國有資本投資公司，主要被授權持有處於(yu) 具有國家戰略意義(yi) 產(chan) 業(ye) 的股權；三是持有公益類企業(ye) 股權的國有資本投資公司，其治理結構更趨向於(yu) 社會(hui) 治理。在中央政府層麵，由國資委監管的110家央企更適於(yu) 改組組建為(wei) 30至50家兩(liang) 類公司，戶均資產(chan) 規模應在千億(yi) 級以上的水平。在地方政府層麵，需要視當地國有資本規模而因地製宜。到2017年，各級政府百分之八十國有資本，應實現向國有資本投資公司或者國有資本運營公司的集中。
        實踐中，業(ye) 務領域專(zhuan) 業(ye) 化特征突出的企業(ye) ，可以選擇成為(wei) 國有資本投資公司的試點企業(ye) ；業(ye) 務領域多元化特征突出的企業(ye) 和一些已經形成較為(wei) 顯著的產(chan) 融結合的業(ye) 務結構的企業(ye) ，可以選擇成為(wei) 國有資本運營公司的試點企業(ye) ；既有專(zhuan) 業(ye) 化的業(ye) 務領域，又有多元化的業(ye) 務架構的企業(ye) ，可以選擇成為(wei) 國有資本運營公司的試點企業(ye) 。成為(wei) 國有資本投資公司或國有資本運營公司試點，要將國有資本更多地在國家戰略目標所需要的提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產(chan) 業(ye) 、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全和國際化經營這六個(ge) 方麵開展投資運營活動。
        建立完善國企信息披露製度
        中國證券報：國有企業(ye) 在市場經濟條件下為(wei) 了保證自己的競爭(zheng) 力，應該具有怎樣的治理結構和運營機製？
        黃群慧：無論是處於(yu) 第二層次的國有資本投資公司或者國有資本經營公司，還是處於(yu) 第三層次的一般性經營企業(ye) ，建立多元製衡的公司治理機製，都是建立現代企業(ye) 製度的關(guan) 鍵。在混合所有製企業(ye) 中，不同性質的資本發揮了不同的作用。外資和社會(hui) 資本具有靈活且獨立的天性，是混合所有製中最具活力的因素；國有資本以其穩健和負有“國家使命”為(wei) 特征，在企業(ye) 運營中扮演了“定海神針”的角色；管理層和員工的股權激勵，將企業(ye) 管理者的個(ge) 人價(jia) 值放到市場進行評判和裁定，具有激發經營管理團隊和員工的經營活力和積極性的功能。
        在董事會(hui) 製度構建上，要讓董事會(hui) 真正成為(wei) 資本意誌表達和決(jue) 策的平台，保障同股同權。國有股東(dong) 、財務投資者、管理層和員工持股、外資股等不同成分的資本，以董事會(hui) 為(wei) 平台，嚴(yan) 格遵行法律法規，按股權比例表決(jue) 。要完善獨立董事和外部董事製度，加大獨立董事和外部董事數量，讓獨立董事和外部董事得到真正的獨立和尊重。建立市場化的選人、用人機製和薪酬製度，強化全麵風險管理，建立風險預警體(ti) 係，加強對經理層的監督和指導。
        對於(yu) 國有企業(ye) 公司治理而言，信息公開製度發揮著關(guan) 鍵的製衡作用。無論是否是上市公司，國有企業(ye) 都應該建立事前報告製度、事後報告製度和總體(ti) 報告製度。依據國有企業(ye) 是否涉及敏感行業(ye) ，修訂不同類型企業(ye) 的信息披露內(nei) 容、方式、對象和頻次。對於(yu) 多數涉及市場競爭(zheng) 的國有企業(ye) ，尤其是非上市公司，要改善信息披露的質量和及時性。對於(yu) 未上市的混合所有製企業(ye) ，要參照上市公司，建立與(yu) 完善能夠保障中小股東(dong) 合法權益、話語權的公司治理製度。
        四路徑推進並購重組
        中國證券報：國有經濟應實現怎樣的功能定位和布局？
        黃群慧：新時期要深化國有經濟改革，需要準確界定不同國有企業(ye) 的功能，國有企業(ye) 已經步入了一個(ge) “分類改革與(yu) 分類監管”的新時期。國企目前分成兩(liang) 類，即公益類和商業(ye) 類，而商業(ye) 類又細分商業(ye) 一類和商業(ye) 二類，商業(ye) 一類是純商業(ye) 的企業(ye) ，商業(ye) 二類是處於(yu) 戰略性或特定功能性的產(chan) 業(ye) 的企業(ye) 。
        公益類的國有企業(ye) 僅(jin) 承擔國家公益性或公共性政策目標而不承擔商業(ye) 功能，應該是國有獨資企業(ye) 。具體(ti) 監管方法是“一企一製”、“一企一法”，確保企業(ye) 活動始終以社會(hui) 公共利益為(wei) 目標，這類國有企業(ye) 數量非常少。我們(men) 認為(wei) ，公益類的央企應該有4家，包括中儲(chu) 糧總公司、中儲(chu) 棉總公司、國家電網和南方電網。商業(ye) 類國企也就是競爭(zheng) 性國有企業(ye) ，其中商業(ye) 二類的有31家，包括國防軍(jun) 工板塊的十大軍(jun) 工企業(ye) 和中國商飛公司，能源板塊的三大石油公司、國電投、中廣核集團和五大電力公司，及其他功能板塊的中鹽公司、中國國新、三大電信公司、三大航空公司以及中遠集團、中國海運；其餘(yu) 75家基本都屬於(yu) 商業(ye) 一類，包括一般工業(ye) 製造企業(ye) 、綜合貿易服務企業(ye) 、建築工程企業(ye) 、科研企業(ye) 和資產(chan) 規模在500億(yi) 元以下的其他中小企業(ye) 。
        在分類的操作中會(hui) 麵臨(lin) 一個(ge) 最大的問題，即是基於(yu) 企業(ye) 的未來分類還是基於(yu) 企業(ye) 的現狀分類。如果基於(yu) 企業(ye) 的未來分類，就是企業(ye) 應該定位為(wei) 什麽(me) 類，然後需要通過戰略性重組、剝離之後成為(wei) 那一類企業(ye) 。比如國家電網、南方電網未來就應該收縮為(wei) 純網絡性的企業(ye) ，把其他的競爭(zheng) 環節放開，未來就應該定位為(wei) 公益類的企業(ye) 。而基於(yu) 現狀分類，就是按照企業(ye) 現在的業(ye) 務來劃分類似於(yu) 哪一類，按現狀定位。實際上兩(liang) 分法應該是動態來理解的，不是說現在把企業(ye) 界定完了就一成不變了，而應該是分完之後慢慢有一個(ge) 動態的演進的過程。比如軍(jun) 工等30多家商業(ye) 一類的企業(ye) ，隨著時間的延伸，有一部分剝離出來成為(wei) 公益類，另一部分完全放開後成為(wei) 商業(ye) 類，會(hui) 隨著環境和情況變化而調整。
        中國證券報：隨著一係列改革措施的推進，國企是否會(hui) 加快並購重組的進程？
        黃群慧：為(wei) 了適應經濟增速趨緩、結構趨優(you) 、動力轉換的經濟新常態，必須對國有經濟布局進行重大調整，這需要基於(yu) 功能定位分類推進國有經濟戰略性調整、基於(yu) 國家戰略性標準和公共服務性標準選擇調整國有經濟的產(chan) 業(ye) 布局、基於(yu) 全麵深化改革和優(you) 化市場結構雙重目標來協同推進國有企業(ye) 兼並重組。未來五年，大型國企分拆或者並購重組將是一個(ge) 大趨勢，而且可能動作會(hui) 比較大。
        新常態下國有經濟將迎來第二輪戰略性調整，未來推進國有企業(ye) 並購重組將沿以下幾個(ge) 路徑來進行。首先，選擇市場競爭(zheng) 程度相對高、產(chan) 業(ye) 集中度較低、產(chan) 能過剩問題突出的行業(ye) ，包括資源類行業(ye) 、鋼鐵、汽車、裝備製造、對外工程承包等領域，在這類領域通過並購重組，減少企業(ye) 數量，擴大企業(ye) 規模，突破地方或部門勢力造成的市場割據局麵，促進形成全國統一市場。
        需要強調的是，由於(yu) 這類領域產(chan) 能過剩突出、經濟效益比較差，所以推進這類產(chan) 業(ye) 的並購重組應該是當前國有經濟戰略性調整的重點和當務之急。
        其次，在具有自然壟斷性的領域，區分自然壟斷的網絡環節和可競爭(zheng) 的非網絡環節性質，根據行業(ye) 特點整體(ti) 規劃、分步實施，通過企業(ye) 重組、可競爭(zheng) 性業(ye) 務的分拆和強化產(chan) 業(ye) 管製等手段，推動可競爭(zheng) 性市場結構構建和公平競爭(zheng) 製度建設。應積極研究將電信基礎設施和長距離輸油、輸氣管網從(cong) 企業(ye) 剝離出來，組建獨立網絡運營企業(ye) 。石油行業(ye) 一方麵可以設想通過兼並重組、注入資本金等政策將中海油、中化集團整合成一家新的國家石油公司，另一方麵可深化中石油和中石化內(nei) 部重組，按開采及管道輸油、煉油、設備安裝製造、銷售等環節組建若幹專(zhuan) 業(ye) 化公司，開采及管道輸油環節由這三家公司獨資或者控股，其它環節引入民營企業(ye) 組建混合所有製公司；電網行業(ye) 可探索在網運分離的前提下實現國家電網公司和南方電網公司網絡環節的合並，輸配分離後，國家電網公司和區域電網公司經營輸電網，配電網劃歸省電網公司，售電及設備製造等業(ye) 務放開，發展混合所有製經濟；民航業(ye) 可重點培育幾家區域性航空運輸企業(ye) ，解決(jue) 航空支線壟斷程度過高的問題，把航油、航材、航信三家企業(ye) 改造成由各航空運輸企業(ye) 參股的股權多元化的股份有限公司。同時，鐵路也要按區域組建若幹家鐵路運營公司。
        再次，通過行政性重組和依托資本市場的並購重組相結合的手段，改建或者新建國有資本投資運營公司，將分散於(yu) 眾(zhong) 多各個(ge) 行業(ye) 、各個(ge) 企業(ye) 的國有資產(chan) 的產(chan) 權歸為(wei) 這些國有資本投資運營公司持有。競爭(zheng) 行業(ye) 的國有企業(ye) 的重組，應該通過組建國有資本運營公司的方式推進，重組後的國有企業(ye) 產(chan) 權由國有資本運營公司持有；對於(yu) 壟斷性行業(ye) 的重組，應該通過改建國有資本投資公司方式推進，重組後的國有企業(ye) 產(chan) 權由國有資本投資公司持有。地方層麵組建國有資本投資運營公司，要特別注意應同時切斷原地方的融資型平台公司與(yu) 政府的融資功能的聯係，使這裏平台公司向市場化和實體(ti) 化轉型。
        最後，對國資委監管係統之外的央企重組，也應該有所考慮。除國資委監管的百餘(yu) 家企業(ye) 和財政部、匯金公司監管的20餘(yu) 家企業(ye) 外，近百個(ge) 中央部門仍擁有近萬(wan) 家國有企業(ye) ，它們(men) 也應被納入國資統一監管的範疇，成為(wei) 參與(yu) 改革重組的重要主體(ti) ，從(cong) 而建立起“三層三類全覆蓋”國有資本管理新體(ti) 製。（《中國證券報》 劉麗(li) 靚）