朱彤：半遮半掩對改革沒有任何好處|油氣改革解讀 2017-06-01 10:55:51
摘要：5月21日晚，新華社發布“中共中央、國務院印發《關(guan) 於(yu) 深化石油天然氣體(ti) 製改革的若幹意見》”新聞稿，簡要介紹了深化石油天然氣體(ti) 製改革的指導思想、基本原則、總體(ti) 方向和主要任務。
5月21日晚，新華社發布“中共中央、國務院印發《關(guan) 於(yu) 深化石油天然氣體(ti) 製改革的若幹意見》”(以下簡稱《意見》)新聞稿，簡要介紹了深化石油天然氣體(ti) 製改革的指導思想、基本原則、總體(ti) 方向和主要任務。
朱彤 中國社會(hui) 科學院工業(ye) 經濟所能源經濟室主任
除了這個(ge) 被迅速大量轉發的新聞通稿，油氣體(ti) 製改革方案的原始文件並未同步公布。業(ye) 界翹首以盼、公布時間屢屢推遲的油氣體(ti) 製改革方案以這樣一種與(yu) 眾(zhong) 不同的方式“亮相”，真正是“千呼萬(wan) 喚始出來，猶抱琵琶半遮麵”。
事實上，這種半遮半掩的做法對改革本身沒有任何好處。因為(wei) 油氣改革並不隻是能源管理部門與(yu) 市場中現有主要企業(ye) 之間的互動，同樣也影響到油氣市場“潛在進入者”的相關(guan) 決(jue) 策，隻有盡早全麵公開改革文件，並盡快製定和發布相關(guan) 細則，才能更好地調動各方力量參與(yu) 改革，推動改革。我國的多數改革方案內(nei) 容一般都比較“原則”，而這次通稿新華社新聞稿方式發布的油氣體(ti) 製改革方案的內(nei) 容就更加“精煉”了。這也給各方解讀者提供了很大的“自由發揮”的空間，從(cong) “毫無營養(yang) ”的批評到“全麵改革”讚揚都有。
筆者不打算做過度解讀，僅(jin) 根據目前公開的有限信息談三個(ge) 問題：一是油氣政策的核心目標;二是改革給潛在進入者帶來的市場機會(hui) ;三是油氣改革的市場化的真實前景。
一、油氣政策的核心目標依然是能源供應安全
從(cong) 已經公開的信息看，這次《意見》的內(nei) 容非常全麵。“市場”與(yu) “政府”的作用，“油氣勘查開采、進出口管理、管網運營、生產(chan) 加工、產(chan) 品定價(jia) ”等產(chan) 業(ye) 各個(ge) 環節的改革，“企業(ye) 、市場、政府”之間的利益關(guan) 係，“安全、高效、創新、綠色”等各種目標都有提及，可以說是麵麵俱到。
但綜觀全文，《意見》依然是把“能源安全”置於(yu) 最重要的地位：不僅(jin) 在新聞稿的多處提到要保障“能源安全”或“保證供應”，而且在改革的“安全、高效、創新、綠色”四大目標，“安全”置於(yu) 首位。此外，在改革的六大原則有三個(ge) 原則與(yu) “保障能源安全”或“安全供應“有關(guan) 。
事實上，麵麵俱到，實際上是“該(重點)到的沒到”。因為(wei) 我國石油天然氣長期以來的主要問題是：在位的油氣央企憑借行政壟斷+經濟(規模)壟斷雙重壟斷控製行業(ye) 經濟活動，政府監管不力和幹預過度、錯位並存，導致市場競爭(zheng) 範圍和效果非常有限。在這種情況下，要讓“市場在油氣市場真正發揮“決(jue) 定作用”，必須同時解決(jue) 市場開放、存量市場重構和約束在位企業(ye) 行為(wei) 三大問題。《意見》雖然在油氣產(chan) 業(ye) 的所有環節都提出了市場開放的原則性條款，但對關(guan) 鍵的“存量市場重構”不置一詞，這實際上就把市場開放的效果局限於(yu) “增量市場”。在這種情況下，市場在位者與(yu) 市場新進入者競爭(zheng) 的公平性和競爭(zheng) 效果可想而知。不過，在十八屆三中全會(hui) 精神的“鼓舞”下，市場開放的程度，從(cong) 而競爭(zheng) 效率較以前會(hui) 有所提升，但這並不能實質性改變“能源供應安全為(wei) 主，競爭(zheng) 效率為(wei) 輔”的目標次序。
二、潛在進入者的市場機會(hui) 僅(jin) 限於(yu) 油氣產(chan) 業(ye) 鏈的部分環節
《意見》新聞稿簡要描述了八個(ge) 方麵的重點改革任務，即開放上遊、完善進出口、管道公平開放、下遊競爭(zheng) 、定價(jia) 機製、國企改革、油氣儲(chu) 備、健全環保。不過，在“能源供應安全為(wei) 主，競爭(zheng) 效率為(wei) 輔”的目標架構下，在“大型國有油氣公司主導的主旋律中，對市場潛在進入者來說，最大的市場機會(hui) 來自管網公平開放，其次來自國企改革。
油氣管網，特別是天然氣管網因具有自然壟斷性，公平開放和有效監管對上下遊市場競爭(zheng) 和行業(ye) 整體(ti) 效率至關(guan) 重要。而天然氣管網公平開放改革是到目前為(wei) 止進展較快的一個(ge) 領域。2014年以來，國家發展改革委和國家能源局先後頒布實施了《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》、《天然氣基礎設施建設與(yu) 運營管理辦法》，《天然氣管道運輸價(jia) 格管理辦法(試行)》等部門規章的頒布，加上天然氣價(jia) 格改革的推進，對天然氣下遊增量需求，特別是LNG點供市場發展起到了積極的推動作用，對社會(hui) 資本進入該領域提供了較好的市場機會(hui) 。此外，天然氣調峰政策和分級儲(chu) 備調峰機製確立和完善，也給社會(hui) 資本提供一定的投資機會(hui) 。
國企改革給社會(hui) 資本提供的市場機會(hui) 表現在兩(liang) 個(ge) 方麵：一是國有油氣企業(ye) 專(zhuan) 業(ye) 化重組過程中的混改機會(hui) ，以及專(zhuan) 業(ye) 化重組給現有的民營油服公司帶來的市場機會(hui) ;二是國有油氣企業(ye) 剝離社會(hui) 職能，出售非主業(ye) 資產(chan) 給社會(hui) 資本帶來的投資機會(hui) 。至於(yu) 石油央企集團總部一級的“混改”，對社會(hui) 資本來說是不是真正的“投資機會(hui) ”，取決(jue) 於(yu) 國有資本管理體(ti) 製改革的進展。
對油氣市場的潛在進入者來說，其他幾個(ge) 改革領域的機會(hui) 大小取決(jue) 於(yu) 後續是否有《意見》之外的改革措施出台。比如，上遊油氣資源的開放機會(hui) ，完全取決(jue) 於(yu) 是否解決(jue) 絕大部分存量探礦權和采礦權區塊為(wei) “三桶油”把持的問題;原油進口方麵因為(wei) 改革方針僅(jin) 僅(jin) 將開放局限於(yu) “原油進口使用權”，而非真正意義(yi) 上的自由貿易。也就是說，隻要原油在國內(nei) 市場還不能成為(wei) 自由貿易的商品，這一領域配置效率的改善就是有限的。
三、市場在油氣資源配置中發揮決(jue) 定作用依然“任重道遠”
從(cong) 1998年以來到十一屆三中全會(hui) 期間，我國油氣體(ti) 製基本上是按照“行政性壟斷+局部市場化”的邏輯演進。十八屆三中全會(hui) 決(jue) 議報告提出要“打破各種形式的行政壟斷”，以及在資源配置方麵“讓市場發揮決(jue) 定性作用”後，市場化進程改革力度有所加強。《意見》把“市場化”從(cong) 個(ge) 別領域擴展到了油氣行業(ye) 的所有領域，行政壟斷必然被打破。不過，對在位企業(ye) 的經濟壟斷問題沒有任何說法。
而且，從(cong) 目前所看到的《意見》所體(ti) 現的市場化仍然是“不完全的”。因為(wei) 除了中遊管網外，關(guan) 於(yu) 上遊和下遊的存量市場公平競爭(zheng) 問題甚至沒有看到原則性的表述。沒有市場的決(jue) 定作用，政府也很難更好地發揮作用。因此，市場在油氣資源配置中發揮決(jue) 定作用依然“任重道遠”。改革能否真正使市場起“決(jue) 定作用”，取決(jue) 於(yu) 油氣體(ti) 製改革的主管部門能否後期推進中有效解決(jue) 上述問題。（《中國能源報》朱彤）
