政協委員：光伏電站組件陣列不應按建設用地管理 2017-03-09 10:29:48
摘要：2016年、2017年至今，為(wei) 了扶持光伏產(chan) 業(ye) ，化解其發展過程中遇到的困難，國家能源局等管理部門不僅(jin) 啟動了“領跑者計劃”以促進產(chan) 業(ye) 科技創新，還出台了“綠色電力證書(shu) ”。
而據《證券日報》記者了解，越來越多的光伏企業(ye) 也對外表達了將通過技術創新，盡早實現平價(jia) 上網的意願。尤其是產(chan) 業(ye) 第一梯隊中的數家企業(ye) ，都已明確規劃了實現平價(jia) 上網的具體(ti) 時間表，並承諾最終將不再依靠補貼。
但與(yu) 此同時，仍然有一些因素，困擾著產(chan) 業(ye) 的發展，其中，關(guan) 於(yu) 光伏項目用地管理，就是飽受詬病的一項。
日前，《證券日報》記者獲悉，這一問題，已被一份由全國政協委員朱共山編寫(xie) 的題為(wei) 《關(guan) 於(yu) 理順光伏項目用地管理、土地稅費等相關(guan) 問題的建議》的提案反映到了全國政協十二屆五次會(hui) 議，並提出了相應建議。而截至目前，該提案已獲得了31名政協委員的聯名支持。
應統一
耕地占用稅、土地使用稅
“在實際的項目開發過程中，絕大多數的地區都要求光伏、風電等項目建設占用農(nong) 用地，必須辦理轉建設用地手續。”一位不願具名的業(ye) 內(nei) 人士向《證券日報》記者介紹，“工業(ye) 用地出讓最低價(jia) 標準為(wei) 60元/平方米，即4萬(wan) 元/畝(mu) 。這是非常高的成本”。
除了土地成本外，光伏項目開發還存在一係列不確定因素，可能影響其收益率。比如，“根據《耕地占用稅暫行條例》的規定，‘人均耕地不超過1畝(mu) 的，單位稅額為(wei) 每平方米10元-50元’，以此類推，根據當地人均占有耕地麵積，所征收的耕地占用稅均有1倍-5倍的稅額，具體(ti) 適用稅額由各地在規定的稅額幅度內(nei) 自行確定，各地稅務部門具有5倍的調整空間”。
而根據《城鎮土地使用稅暫行條例》的規定，城鎮土地使用稅采用有幅度差別定額稅率：大城市1.5元-30元；中等城市1.2元-24元；小城市0.9元-18元；縣城、建製鎮、工礦區0.6元-12元，也就是說，各地稅務部門在規定的稅額幅度內(nei) 自行確定稅率，可以調整的空間達到了20倍。
“各省（區、市）執行標準不統一，自由裁量權較大，而這會(hui) 造成光伏電站投資企業(ye) 難以把控投資風險，企業(ye) 稅收負擔過重、造成投資效益下滑，嚴(yan) 重影響光伏發電項目投資積極性。”上述人士算了一筆賬，“按二類光照地區10MW並網項目計算，繳納土地使用稅之後，相當於(yu) 電價(jia) 下降了每度0.015元到0.29元不等，對項目收益影響非常大”。
“邊補貼邊征稅”
不利盡早平價(jia) 上網
事實上，隨著光伏發電成本的逐步降低，這種利用“光生伏特效應”將照射在光伏板表麵的太陽光直接轉化為(wei) 電流來實現發電的技術，已不僅(jin) 僅(jin) 用於(yu) 建設集中式地麵電站，而是被應用在了如分布式光伏、建築光伏一體(ti) 化、農(nong) 光互補、漁光互補等越來越多的領域。
接受《證券日報》采訪的全國政協委員朱共山坦言，自己做為(wei) 全球太陽能(14.500,0.13,0.90%)理事會(hui) 和亞(ya) 洲光伏產(chan) 業(ye) 協會(hui) 的主席，有機會(hui) 多方聽取光伏產(chan) 業(ye) 發展存在的問題，
朱共山向記者介紹，有關(guan) “光伏、風力發電等項目建設占用農(nong) 用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”的規定，是國土資源部下發《國土資規〔2015〕5號文》。但現實情況是，“光伏發電項目與(yu) 建築產(chan) 業(ye) 及其他產(chan) 業(ye) 用地不同，光伏組件依靠鋼支架支撐，利用地表空間來鋪設光伏組件進行發電，通常光伏發電項目中光伏組件最低點離地高度在0.5米—1米之間，在最新型的農(nong) 光互補、漁光項目裏，光伏組件最低離地（水麵）點高度在2米以上，不改變原有土地類型，對土地沒有形成‘占用’。建設光伏發電項目不會(hui) 破壞土地，也不會(hui) 形成永久性用地，組件陣列下麵空間仍可以進行農(nong) 業(ye) 、漁業(ye) 、林業(ye) 、牧業(ye) 生產(chan) ，正常種植水稻、玉米、梨樹、果樹、茶樹、油料牡丹等經濟作物，完全不影響正常農(nong) 業(ye) 生產(chan) 和漁業(ye) 養(yang) 殖，尤其適合喜陰作物的生長（遮陽）。是多能互補，多產(chan) 業(ye) 融合的，提高土地綜合利用，提高單位麵積經濟產(chan) 出的重要形式和載體(ti) 。光伏組件對於(yu) 幹旱和半幹旱地區涵養(yang) 水土，減少增發量有積極作用。青海格爾木地區，在建設光伏發電園區後，地表植被增長，生態恢複顯著，為(wei) 此格爾木地區特意出台優(you) 惠政策，減免光伏發電項目耕地占用稅。”
“且事實證明，在不改變土地性質和功能現狀的情況下，現有農(nong) 林產(chan) 業(ye) 結合光伏發電對提高土地綜合利用率、發展現代高效農(nong) 林業(ye) 、增加農(nong) 民收入方麵均有著積極的促進作用。當前很多地區存在土地性質劃為(wei) 一般農(nong) 林用地，但實際不能耕種、利用率低等問題；而部分可耕種但經常遭遇幹旱、洪澇等自然災害的一般農(nong) 林用地也同樣存在利用率低、不能保障農(nong) 林業(ye) 發展等現實問題。在這些利用價(jia) 值不高的一般農(nong) 林用地上發展光伏發電，既不改變土地性質和麵貌，又能通過租金、發電收入等方式增加農(nong) 民收入，提高土地利用率，理應鼓勵放開光伏項目使用一般農(nong) 林用地，而非限製。”
“政府部門對國土資源的管理範圍的維度劃分，國土資源分別由國土、地質、水利、氣象、林業(ye) 、旅遊、交通、軍(jun) 事等政府部門或有權機構進行行政管轄。目前國土管理部門和林業(ye) 管理部門尚未實現‘一張圖’管理，所以針對同一地塊的‘土地性質’，需要向兩(liang) 個(ge) 政府部門核實確認。”朱共山進一步介紹，“有些土地國土部門給出‘未利用地’，但林業(ye) 部門給出的是‘林地’，政府部門間管理範圍劃分和各部門對土地的界定標準不同，管理界限存在交叉，給企業(ye) 投資建設光伏發電項目帶來困擾。”
“另外，從(cong) 土地規劃、用途管製等角度，土地還被劃分為(wei) 基本農(nong) 田保護區、風景旅遊用地區、生態環境安全控製區、重點森林保護區、自然與(yu) 文化遺產(chan) 保護區等特殊區域。企業(ye) 在向國土、林業(ye) 、農(nong) 業(ye) 、水利等部門溝通確認“土地性質”的同時，還要從(cong) 規劃、用途管製角度進行再次確認，使得項目投資開發周期延長。國土資源缺乏統一管理和標準界定，亟待解決(jue) 。”
“我認為(wei) ，光伏發電項目用地中除辦公用房、升壓站、廠區路麵硬化用地屬於(yu) 建設用地外，其他光伏組件陣列，不改變原有土地類型，對土地沒有進行破壞，不能按照建設用地管理。”朱共山表示。（《證券日報》於(yu) 南）
