秦海岩：風電電價不宜頻繁調整 2016-10-13 12:52:40
摘要：發展風電等可再生能源已經成為(wei) 全球各國應對能源和環境問題、促進經濟發展、搶占新一輪能源革命先機的重要抓手，包括我國在內(nei) 的140多個(ge) 國家都出台了相關(guan) 政策扶持其發展。
發展風電等可再生能源已經成為(wei) 全球各國應對能源和環境問題、促進經濟發展、搶占新一輪能源革命先機的重要抓手，包括我國在內(nei) 的140多個(ge) 國家都出台了相關(guan) 政策扶持其發展。得益於(yu) 政策的長期支持和引導，風電已經成為(wei) 我國少有的能與(yu) 世界站在同一起跑線上的戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 。其中，電價(jia) 政策是決(jue) 定風電發展的最關(guan) 鍵因素。然而，不到1年時間，國家發展改革委擬再次下調風電標杆上網電價(jia) ，引起業(ye) 界一片嘩然。筆者認為(wei) ，風電電價(jia) 調整，大賬小賬都要算得過，而且還要選對時機。
首先，從(cong) 國家層麵算大帳，電價(jia) 下調得不償(chang) 失。
電價(jia) 下調將影響國家戰略目標的實現。今年9月，十二屆全國人大常委會(hui) 第二十二次會(hui) 議表決(jue) 通過了全國人大常委會(hui) 關(guan) 於(yu) 批準《巴黎協定》的決(jue) 定。這意味著我國對國際社會(hui) 關(guan) 於(yu) 大力發展新能源，促進低碳轉型的莊嚴(yan) 承諾已經成為(wei) 中央和各級政府必須合力完成的法定義(yi) 務。同時，麵對化石能源使用導致的霧霾等日益不能承受的環境問題，中國隻有跨越油氣時代，直接進入可再生能源時代，才能實現經濟社會(hui) 的低碳、綠色、可持續增長。為(wei) 此，黨(dang) 中央和國務院明確提出到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%的目標。根據國家發展改革委能源研究所等權威機構的測算，要確保實現這些目標，非水可再生能源電源要承擔重要發展責任。具體(ti) 到風電產(chan) 業(ye) ，至少要達到2.1億(yi) 千瓦的並網裝機規模，並力爭(zheng) 達到2.5億(yi) 千瓦；即從(cong) 目前到2020年，年均新增裝機規模要保持在2500萬(wan) 千瓦左右。此時下調電價(jia) ，必然影響投資信心，危及2020年非化石能源發展目標的實現，與(yu) 中央推進低碳綠色發展的精神嚴(yan) 重不符。
電價(jia) 下調不利於(yu) 風電等戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 持續健康發展。穩定有力的政策可以給投資人明確預期，提高投資積極性，確保合理的市場規模，帶動風電產(chan) 業(ye) 持續進步和發展。我國風電行業(ye) 正是得益於(yu) 政策的持續穩定才取得了長足的進步。除了可以解決(jue) 能源環境問題之外，作為(wei) 戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) ，風電產(chan) 業(ye) 的發展對帶動我國產(chan) 業(ye) 優(you) 化升級意義(yi) 深遠。目前，我國風電已經成為(wei) 全球最大的風電市場，風電機組已出口到28個(ge) 國家和地區。風電開發每年可以帶來2000億(yi) 元人民幣以上的投資，從(cong) 業(ye) 人員達到50.7萬(wan) ，已經形成了從(cong) 開發、建設、設備製造、谘詢等完善的風電產(chan) 業(ye) 鏈。今年是“十三五”的開局之年，更應保持關(guan) 鍵支持政策的穩定性，為(wei) 今後幾年的風電產(chan) 業(ye) 發展奠定良好的基礎，推動風電成為(wei) 我國最具全球競爭(zheng) 力的戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) ，為(wei) 我國經濟結構轉型樹立一個(ge) 優(you) 秀的、綠色的、可持續的產(chan) 業(ye) 標杆。
電價(jia) 下調會(hui) 影響政府公信力。政府公信力是行業(ye) 發展信心最大的保護。當前執行的風電上網標杆電價(jia) 是國家發展改革委在深入細致研究行業(ye) 經濟現狀，客觀預測發展趨勢，並充分征求行業(ye) 企業(ye) 的意見後確定，並於(yu) 2015年底發布的。大家一致認為(wei) 該電價(jia) 對於(yu) 穩定行業(ye) 投資，確保市場規模，促進風電發展起到了至關(guan) 重要的作用，並對未來的戰略發展做出了部署。然而，不到1年再次下調電價(jia) ，可能導致企業(ye) 對國家政策的不信任，造成投資大幅下滑，嚴(yan) 重影響“十三五”風電規劃目標和2020年15%非化石能源目標的實現。另外，我國風電相關(guan) 企業(ye) 在美國、香港等股票市場的上市企業(ye) 較多，短期內(nei) 政策的頻繁變動，還可能導致全球資本市場對我國投資政策環境做出負麵評價(jia) ，將不良影響擴大到風電行業(ye) 之外。
其次，從(cong) 產(chan) 業(ye) 層麵算小帳，沒有下調的合理依據。
未來幾年風電成本下降空間有限，部分地區還在上升。2015年以來，風電開發的成本沒有明顯下降。風電機組占陸上風電項目投資的60%以上，其價(jia) 格自2013年基本穩定4200元/千瓦左右的水平，沒有發生大的變動。而且，經過多年的實踐，該價(jia) 格也是保證風電機組可靠性重要邊界條件，短期內(nei) 基本沒有下降的空間。同時，由於(yu) 三北地區棄風限電情況日益嚴(yan) 重，“十三五”期間，我國風電的開發重心將逐步向中東(dong) 部和南方地區轉移。該區域地形地勢複雜，人口密集，土地使用成本高，項目開發難度大，單位千瓦造價(jia) 增加約20%左右。即使綜合考慮風電技術進步、集成開發等措施對成本上漲的對衝(chong) ，“十三五”期間局部地區的風電開發成本有上升的趨勢。此外，由於(yu) 風電技術進步，我國已經率先讓平均5m/s左右地區的風能資源在目前的造價(jia) 水平和電價(jia) 機製下具備了開發經濟性，為(wei) 風電贏得進一步發展的空間，這些地區也是“十三五”風電開發的重點區域。但是，該地區項目的經濟性非常脆弱。以20年生命周期的陸上風電項目為(wei) 例，若要滿足行業(ye) 普遍資本金內(nei) 部收益率10%的最低要求，上網電價(jia) 需要達到0.574-0.604元/千瓦時，和目前執行的電價(jia) 相當。一旦電價(jia) 下調，這些地區就不再具備開發條件，“十三五”風電規劃目標便無法完成，最終影響2020年15%非化石能源目標的實現。
海上風電仍處於(yu) 發展初期，需要更多鼓勵。海上風電是風電技術進步的助推器，而且海上風電靠近負荷中心的有利條件，更讓其成為(wei) 我國風電開發不可忽略的重要組成部分。而且海上風電的發展還可以帶動相關(guan) 的海洋工程裝備，促進我國海洋經濟開發進程。但是，海上風電開發風險較高，我國的海上風電開發尚處於(yu) 起步階段。從(cong) 目前海上風電開發的情況看，在潮間帶0.75元/kWh和0.85元/kWh的現行電價(jia) 下，海上風電建設積極性仍未調動起來。截至2016年9月底，納入2014-2016年海上風電開發建設方案的項目僅(jin) 有4個(ge) 建成投產(chan) 、裝機容量21.17萬(wan) 千瓦，占比僅(jin) 有2%。即使算上核準在建的8個(ge) 項目，裝機容量共226.37萬(wan) 千瓦，也僅(jin) 占方案確定總容量的21%。此時調整電價(jia) ，將進一步導致開發積極性下降，影響海上風電發展。此外，由於(yu) 缺少項目建設和運行的相關(guan) 成本數據，也不利於(yu) 進一步厘清海上風電的真實成本，無法為(wei) 未來的海上風電電價(jia) 調整提供客觀依據。
第三，當前不是下調電價(jia) 的合適時機。
近年來，棄風限電和補貼拖欠已經成為(wei) 我國風電產(chan) 業(ye) 發展的最大製約。盡管國家有關(guan) 部門積極協調、多措並舉(ju) ，但短期內(nei) 很難取得突破性進展。2016年上半年，全國風電棄風電量323億(yi) 千瓦時，同比增加148億(yi) 千瓦時；平均棄風率21%，同比上升6個(ge) 百分點。截至2016年上半年，可再生能源補貼缺口累計高達550億(yi) 元。隨著第六批可再生能源電價(jia) 補貼的發放，仍存在約300億(yi) 元的補貼缺口。在棄風限電形勢愈加嚴(yan) 峻、補貼拖欠尚未改善的情況下，貿然下調風電標杆上網電價(jia) 無異於(yu) 雪上加霜。
第四，電價(jia) 調整應轉變對補貼過高的認識。
風電電價(jia) 的確比煤電電價(jia) 高，但煤電價(jia) 格並未體(ti) 現其環境汙染及因環境汙染帶來的民眾(zhong) 健康等隱性成本。如果把這些隱性成本包括在內(nei) ，煤電價(jia) 格將增加1-2倍，立刻失去競爭(zheng) 力。
可再生能源的補貼其實是對其環境經濟效益的補償(chang) 。煤電除了環境成本沒有計算之外，也在享受國家的大量補貼。煤電的脫硫、脫銷、除塵分別補貼0.015、0.01、0.002元/千瓦時，三項共計0.027元/千瓦時。2015年我國煤電全口徑發電量為(wei) 4.23萬(wan) 億(yi) 千瓦時，粗略估算2015年對煤電補貼1142億(yi) 元，而2015年度風電和光伏的補貼僅(jin) 有500多億(yi) 元，金額遠小於(yu) 對煤電的補貼。
相關(guan) 建議：
風電等可再生能源發展是我國兌(dui) 現國際承諾、實現國內(nei) 綠色低碳發展的最重要手段，電價(jia) 政策的調整要以能保障風電產(chan) 業(ye) 的健康持續發展作為(wei) 出發點，從(cong) 多個(ge) 角度把賬算清楚，並且要以徹底解決(jue) 棄光限電和補貼拖欠為(wei) 前提。具體(ti) 建議如下：
一、維持現行陸上和海上風電標杆上網電價(jia) 不變。綜合行業(ye) 發展趨勢以及相關(guan) 企業(ye) 的建議，為(wei) 保持政府公信力，維持政策穩定性，確保風電行業(ye) 合理的發展速度與(yu) 規模，建議陸上風電仍維持2015年確定的標杆上網電價(jia) 不變。海上風電標杆上網電價(jia) 等待近期開發建設方案中的項目建設完成，並積累相關(guan) 數據之後再研究電價(jia) 調整方案。同時，為(wei) 推動能源市場化改革，促進風電行業(ye) 技術和管理水平提升，建議2019年後根據風電技術發展趨勢，適時穩步下調風電標杆上網電價(jia) ，引導企業(ye) 進行技術和管理創新，最終實現風電用戶側(ce) 平價(jia) 上網。
二、減少煤電脫硫脫硝和除塵補貼，彌補可再生能源發展基金缺口。正如前文所言，煤炭等化石能源的使用造成霧霾日益加劇，溫室氣體(ti) 排放不斷增加，全社會(hui) 的環境負擔日益加重，但是當前的化石能源價(jia) 格體(ti) 係不僅(jin) 沒有體(ti) 現其真實的環境成本，還存在不合理的化石能源使用補貼。例如，燃煤火電廠一邊排放對環境有害的二氧化硫、氮氧化物和粉塵等汙染物，一邊卻拿著脫硫脫硝除塵補貼。建議取消煤電的脫硫脫硝和除塵補貼，還原煤炭發電的真實成本，並從(cong) 中拿出一部分納入可再生能源發展基金，解決(jue) 補貼資金不足的問題。
三、加快落實可再生能源發展目標約束和考核製度。目前，我國已經把應對氣候變化納入國民經濟和社會(hui) 發展規劃，並明確提出要大力發展可再生能源。2016年3月，國家能源局提出“建立可再生能源開發利用目標引導製度”，以保障2020年非化石能源占比目標的實現。建議進一步加強對各地方政府可再生能源發展目標落實的約束，嚴(yan) 肅考核，在能源規劃、建設、運行中統籌可再生能源的發展。
四、用市場化手段積極推進可再生能源補貼方式改革。國際成功經驗表明，綠色電力證書(shu) （綠證）交易是一種市場化的可再生能源電力補貼機製。綠證作為(wei) 一種可交易、能兌(dui) 現為(wei) 貨幣的憑證，是對可再生能源發電方式予以確認的一種指標。它既可以作為(wei) 可再生能源發電的計量工具，也可以作為(wei) 一種轉讓可再生能源的環境效益等正外部性所有權的交易工具。推行綠色電力證書(shu) 交易，是促進可再生能源產(chan) 業(ye) 可持續健康發展的有效途徑之一。另外，要求煤電企業(ye) 購買(mai) 綠色證書(shu) ，也能推動煤電外部成本內(nei) 部化，進而提高可再生能源的市場競爭(zheng) 力。
（作者係中國可再生能源學會(hui) 風能專(zhuan) 業(ye) 委員會(hui) 秘書(shu) 長）（北極星風力發電網）
