評論|張國寶：中國電力體製改革的實踐與經驗 2018-11-30 12:04:29
摘要：近年中國迅速崛起為(wei) 世界上最大的能源生產(chan) 國和消費國。上層建築必須和經濟基礎相適應，在長期計劃經濟體(ti) 製下形成的能源管理體(ti) 製需要不斷深化改革，逐步改革阻礙生產(chan) 力發展的製度因素。
近年中國迅速崛起為(wei) 世界上最大的能源生產(chan) 國和消費國。上層建築必須和經濟基礎相適應，在長期計劃經濟體(ti) 製下形成的能源管理體(ti) 製需要不斷深化改革，逐步改革阻礙生產(chan) 力發展的製度因素，以適應發展了的經濟基礎的需要。
改革開放以來不斷深化的能源管理體(ti) 製對促進能源生產(chan) 力的發展起了重要作用。其中電力和鐵路、民航、通訊曾被稱為(wei) 四個(ge) 壟斷性行業(ye) ，它由計劃經濟體(ti) 製下的電力部演變成政企不分、廠網不分的國家電力總公司。2002年起實施了對電力體(ti) 製進一步的市場化改革，主要內(nei) 容是進行了政企分開、廠網分開和主輔分開。電力體(ti) 製改革涉及麵廣，爭(zheng) 論也多。對於(yu) 曆經爭(zheng) 論、幾易其稿的電力改革最後形成“共識”是一個(ge) 漫長而艱難的過程。
作為(wei) 這一改革的參與(yu) 者，回顧總結改革方案的形成過程，對能源領域的其他改革，乃至對其他經濟領域的改革有借鑒意義(yi) 。任何一個(ge) 改革都不是理想化的，都需隨著曆史的變遷不斷進行調整、完善，改革是不斷深化的過程。2002年進行電力體(ti) 製改革以來的十年間，中國電力工業(ye) 飛速發展，裝機容量從(cong) 2001年的3.386億(yi) 千瓦增加到2012年的11.44億(yi) 千瓦，趕上了美國，成為(wei) 世界上電力裝機容量最大的國家。電網從(cong) 六大區域電網基本互不相聯到形成包括西藏和海南島在內(nei) 的全國聯網。但毋庸諱言，對電力體(ti) 製改革是否成功仍爭(zheng) 議不斷。也有人認為(wei) 電力體(ti) 製改革停滯不前，甚至認為(wei) 不成功。在更廣泛的油氣、煤炭、新能源領域要求價(jia) 格和審批製度的改革呼聲也很高。另一方麵國際國內(nei) 的能源事務發生著重大變化，國際上也在研究中國的電力體(ti) 製改革，借鑒中國電力體(ti) 製改革的某些做法。針對社會(hui) 上對電力體(ti) 製改革的種種議論和看法，我在本文中也提出了評判一項改革和一項製度正確與(yu) 否的標準，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準的準則，充分肯定自改革開放以來鄧小平同誌提出的“摸
著石頭過河”的漸進改革過程，兼顧推進改革和考慮社會(hui) 承受能力，在維護社會(hui) 穩定的前提下穩步推進改革的做法。
一、電力體(ti) 製改革方案形成的過程
1.多家辦電引入競爭(zheng)
20世紀90年代末，相對民航和電信改革，要求對電力體(ti) 製進行改革的呼聲很高。過去政府管理經濟的架構很大程度上受到蘇聯的影響，設置了很多專(zhuan) 業(ye) 性的工業(ye) 部門。隨著中國經濟體(ti) 製改革的進行，眾(zhong) 多的專(zhuan) 業(ye) 部門被撤銷歸並成幾個(ge) 綜合性的管理部門。
改革之後，許多專(zhuan) 業(ye) 性的部門沒有了，相對集中和精簡了。其中有一些專(zhuan) 業(ye) 部門變成了企業(ye) ，這些企業(ye) 既管了一些企業(ye) 性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國家電力公司，國家電力公司仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(ye) 管理職能。當時有這樣一種說法，廟裏有這麽(me) 多的菩薩，隻把菩薩請走了還會(hui) 有其他的菩薩來，所以要先拆廟後搬菩薩。這一涉及幾十個(ge) 部委的動作，涉及的機關(guan) 幹部起碼有好幾萬(wan) 人，這麽(me) 大的改革需要很大的魄力。
回顧來看，這是我國改革進程中一個(ge) 非常重大的步驟，也是一個(ge) 阻力比較大的步驟。第二步是對一些已經變成公司但又兼有行政管理職能的機構進行進一步改革，首當其衝(chong) 的就是電力、民航和電信部門。如果讓這些部門自己改自己是很難的，需要一個(ge) 綜合部門設計改革方案。這個(ge) 任務落到了當時國家發展計劃委員會(hui) 頭上，體(ti) 改辦以及被改革的幾個(ge) 部門的同誌參加了改革領導小組的工作。
電力體(ti) 製改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從(cong) 原來的國家電力公司剝離出來放到政府部門裏去；第二個(ge) 是改革的模式，大家比較統一的看法就是政企分開、廠網分開、主輔分開。發電企業(ye) 和電網輸配業(ye) 務在改革之前均屬於(yu) 國家電力公司，把原來屬於(yu) 國家電力公司的發電企業(ye) 剝離出來，不是壟斷，不由一家公司辦電，而是允許多家辦電，允許多種所有製辦電，引入競爭(zheng) 。多家辦電實際上是兩(liang) 個(ge) 步驟：一個(ge) 步驟是把原來國家電力公司所屬的發電企業(ye) 剝離出來，組成了五家發電企業(ye) 。五家可以相互競爭(zheng) ，根據企業(ye) 的服務和其他方麵的能力進行競爭(zheng) 。另一個(ge) 重大的步驟是原來國家電力公司範圍以外的發電企業(ye) 也允許參與(yu) 競爭(zheng) ，就是多種所有製都允許參與(yu) 到發電領域中來，包括外資以及中外合資、民營企業(ye) ，也包括非電力部門的企業(ye) 來辦電。例如香港華潤、台灣的台塑，煤炭行業(ye) 的神華、同煤集團，民營的協鑫、珠江，地方投資主體(ti) 的河北建投、江蘇國信、粵電等，都辦了一些電廠。現在從(cong) 事發電的企業(ye) 近上百家，原屬於(yu) 國家電力公司的五大發電公司所占發電容量的比例現在連一半都不到了，引入了多家辦電的競爭(zheng) 局麵。
改革過程中比較難的是電網怎麽(me) 辦？有人提出電網也可以引入競爭(zheng) ，類似於(yu) 把發電變成五大公司一樣把電網也變成幾個(ge) 公司。曾經有過設想，按照原有的六個(ge) 電管局（東(dong) 北、西北、華北、華中、華東(dong) 、南方）變成六個(ge) 電網公司。但是也有人提出，就算把電網變成六個(ge) 電網公司，在任何一個(ge) 電網公司的管轄範圍內(nei) 它還是一家。例如東(dong) 北網，在東(dong) 北地區內(nei) ，也不可能把南方電網的電送到東(dong) 北去跟它競爭(zheng) ，所以在它的範圍內(nei) 還是自然壟斷，隻是這個(ge) 自然壟斷的範圍從(cong) 全中國變成了某一個(ge) 區域而已，所以這個(ge) 改法不行。也有人主張電網不能拆分，應當是全國“一張網”。
電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同誌對廠網分開，還要拆分電網覺得難以接受。新中國成立以來都是這樣的體(ti) 製，並且發展成現在有相當規模的電力工業(ye) ，現在給拆了，心裏不好受。但是社會(hui) 輿論都認為(wei) 應該要進行政企分開和廠網分開，這已經是大勢所趨。再進一步把電網分開的意見阻力就大了。最後歸結起來電力體(ti) 製的焦點是：到底全國是“一張網”還是“多張網”？高層也有不同看法。電力體(ti) 製改革到了具體(ti) 方案設計的階段，遇到了很大的難題。
國家電力公司是被改的對象，廠網分開直接關(guan) 係到國家電力公司的拆分，不僅(jin) 僅(jin) 是發電企業(ye) 分離出去，還有電網公司拆不拆的問題，這要比現在想象的複雜得多。為(wei) 了形成改革共識，當時組織人去國外考察，借鑒其他國家的電力管理體(ti) 製經驗，舉(ju) 辦了很多國內(nei) 外的研討會(hui) 和座談會(hui) 。電網能不能拆開，成了當時電力體(ti) 製改革方案能不能出台的一個(ge) 焦點問題。社會(hui) 上也很關(guan) 注，大家提出了各種建議，有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。
我們(men) 搞過很多大的研討會(hui) ，也請了很多國外的谘詢機構和能源機構，比如高盛、美國劍橋能源研究所都來過，別的一些國家也介紹了他們(men) 電力管理的經驗。一些投行為(wei) 了找商業(ye) 機會(hui) 也來出主意，想以後幫助這些企業(ye) 上市，達到某種經濟利益。其實全世界各國電力管理模式沒有哪個(ge) 是完全一樣的，大家公認是最好的，每個(ge) 國家都能遵循的模式是沒有的，包括西方國家，也各不相同，當時各種意見魚龍混雜。由於(yu) 在這個(ge) 問題上爭(zheng) 議很大，電力體(ti) 製改革搞不下去。江澤民總書(shu) 記也親(qin) 自過問，電力體(ti) 製改革為(wei) 什麽(me) 到現在還沒有改成？到底有什麽(me) 阻力？分歧在哪裏？他直接打電話給曾培炎同誌。實際上，最後問題就集中到“一張網”還是“多張網”上了。
為(wei) 什麽(me) 後來變成了國網和南網？由於(yu) 當時已有從(cong) 天生橋向廣東(dong) 送電，有了從(cong) 西南部往廣東(dong) 送電的雛形。在電力體(ti) 製改革之前，實際上已經開展了一係列西電東(dong) 送工作，在此基礎上，已形成了雲(yun) 南、貴州、廣西、廣東(dong) 聯網的雛形，其餘(yu) 的不再拆分。所以說後來形成的國網、南網是各種意見，包括高層領導意見協調統一的結果，也是根據當時中國電網的狀況作出的決(jue) 定。曾培炎副總理在《西部大開發決(jue) 策回顧》一書(shu) 裏麵回憶說，電力體(ti) 製改革的主要背景是二灘棄水，還有就是西電東(dong) 送。2000年夏天中共中央政治局在北戴河召開會(hui) 議。李長春同誌當時任中共廣東(dong) 省委書(shu) 記，提出廣東(dong) 經濟發展迅速，缺電問題已成為(wei) 製約廣東(dong) 經濟發展的瓶頸，要求在新的五年規劃中為(wei) 廣東(dong) 新增1000萬(wan) 千瓦電力。討論中，到底是在廣東(dong) 建1000萬(wan) 千瓦，還是從(cong) 貴州、雲(yun) 南向廣東(dong) 送電1000萬(wan) 千瓦，意見分歧較大。朱鎔基總理極力主張廣東(dong) 不用再建這麽(me) 多電廠，要搞西電東(dong) 送，由貴州、雲(yun) 南向廣東(dong) 送電1000萬(wan) 千瓦，也是對西部欠發達省份的支持。這個(ge) 意見最後在中央政治局會(hui) 議上達成了共識，包括江澤民總書(shu) 記也同意按照朱鎔基總理這個(ge) 意見辦。按照這個(ge) 意見，具體(ti) 落實向廣東(dong) 送電1000萬(wan) 千瓦的方案。李鵬委員長在會(hui) 上提出了一個(ge) 建設性的意見，因為(wei) 擔心短期內(nei) 向廣東(dong) 送電1000萬(wan) 千瓦有困難，即使在貴州或雲(yun) 南建水電站可能也來不及。李鵬委員長提出，把三峽的電建一路直流送往廣東(dong) 。三峽的輸電方向是早定的，華東(dong) 和華中是三峽電力的消納地，以前沒有考慮過把電送到廣東(dong) ，這是這次會(hui) 議上定的。那時候已經開始進行三峽輸電（三常線，三峽到常州）的招標。我們(men) 把三峽到廣東(dong) 這條三廣線加進去，變成了兩(liang) 條±500千伏直流輸電線路，打捆拿去和ABB統一招標談判。這一意見很快被大家接受，這跟二灘初期有電送不出有些關(guan) 係。二灘水電的建成正好是我國經濟受亞(ya) 洲金融危機影響的低穀時期，那個(ge) 時候電力的需求並不是非常旺盛，二灘的電送不出去。那時每年都要開一次會(hui) ，討論怎麽(me) 把二灘的電消納掉，但是消納不掉，沒人要。到了豐(feng) 水期的時候，計劃外發的電一度隻有2—3分錢。如何讓二灘的電送出來，經研究後來建了三萬(wan) 線，從(cong) 三峽到萬(wan) 縣用500千伏交流聯起來，讓“川電出川”，想辦法把四川的電送到華中、華東(dong) 。二灘這件事說明了我國電力需要在更大的範圍進行配置。原來川渝和華中電網是不聯的，川渝是一個(ge) 網，華中是一個(ge) 網，由於(yu) 建了三萬(wan) 線，才把川渝電網和華中電網聯成了一個(ge) 同步電網。三峽的電當時同樣有這個(ge) 問題，不像現在三峽電誰都覺得好，以前三峽電分給誰誰都不要。找重慶談，重慶說千萬(wan) 不要分給我，我們(men) 重慶為(wei) 三峽建設移民做了這麽(me) 大的犧牲，你還要給我。
湖北說湖北水電這麽(me) 豐(feng) 富，我不要。當時的分配是沿江都有份，包括河南、安徽、江西都屬於(yu) 分電的地區。河南說我有這麽(me) 多煤，以火電為(wei) 主，三峽電就不要給我了。找江西、安徽，他們(men) 說我們(men) 是農(nong) 業(ye) 省，經濟欠發達，也不要這麽(me) 多電。隻有江浙滬沒有說過這些話。因此三峽電往廣東(dong) 送，在當時情況下是非常正確的選擇，使三峽的電在更大的範圍內(nei) 消納。
方案還包括了離廣東(dong) 很近的湖南鯉魚江電廠上馬擴建兩(liang) 台30萬(wan) 千瓦火電機組，直送廣東(dong) ，一共湊足了1000萬(wan) 千瓦，滿足了廣東(dong) 的目標，這就是西電東(dong) 送的南線方案。西電東(dong) 送方案發生在電力體(ti) 製改革之前，從(cong) 雲(yun) 南、貴州向廣東(dong) 輸電的任務肯定是落到了雲(yun) 南、貴州、廣西、廣東(dong) 電網的頭上。當時雲(yun) 南、貴州、廣西電網歸國家電力公司管，廣東(dong) 是地方電網，合起來有了南方電網這個(ge) 雛形。所以議論到電力體(ti) 製改革的時候，和2000年以後決(jue) 定往廣東(dong) 送電1000萬(wan) 千瓦有關(guan) ，這是形成南方電網的基礎。提出搞兩(liang) 個(ge) 電網，既吸收了主張電網不拆分的意見，也不是以前講的六張網，確實是一個(ge) 折中的意見，過去爭(zheng) 論的兩(liang) 種意見都吸納了一部分。
這個(ge) 方案出來以後，各方麵基本上認可，但不是沒有阻力。比如說，當時海南省認為(wei) 海南電網是獨立的，南方電網沒電送給海南，海南也沒電送給南網，為(wei) 什麽(me) 海南要進南方電網？最後決(jue) 定建海底電纜把海南和南方電網聯起來，海南才同意了。另一個(ge) 問題，原先廣東(dong) 省的電網投資主體(ti) 實際上是廣東(dong) 省，並不是中央資產(chan) ，當時南方電網中作為(wei) 地方電網的廣東(dong) 電網資產(chan) 最多，大股東(dong) 應是廣東(dong) 省，但後來把南方電網，包括人事任免收到中央管了，在大的形勢下廣東(dong) 顧全大局也同意了。
10年過去了，基本上按照改革方案進行了改組、建設，實現了向廣東(dong) 送電1000萬(wan) 千瓦，最後還超了。結合我國拉動內(nei) 需的戰略，開展了西電東(dong) 送，南方電網打得很漂亮，讓大家確實感受到了南方電網的作用。現在兩(liang) 張網的架構比較穩固了，但是後遺症也有，不是完全沒有。當時往廣東(dong) 送電還有其他的方案，把福建和廣東(dong) 聯起來。從(cong) 東(dong) 南沿海來說，福建和廣東(dong) 都是經濟比較開放發達的地方，把這兩(liang) 個(ge) 省的網聯起來是順理成章的事情，但是後來由於(yu) 變成了國網和南網，至今福建和廣東(dong) 還是沒有聯起來。從(cong) 電網的規劃來說，應該把這兩(liang) 個(ge) 地方聯起來，這是留下的一個(ge) 後遺症。
2.電監會(hui) 與(yu) 英國模式
中國的電力改革方案很大程度上參考了英國模式，成立電監會(hui) 也是借鑒了英國做法。電網在某一個(ge) 特定區域內(nei) 的壟斷性實際上沒有改變，再怎麽(me) 分，在一個(ge) 區域內(nei) 還是自然壟斷。因此，如何做到公平交易，加強對自然壟斷的監管是必須考慮的。發電側(ce) 形成了競爭(zheng) 關(guan) 係，多種所有製都可以辦電，發電廠把電賣給電網，電網是不是公平對待所有發電的企業(ye) ？遊戲規則需要有人來監管，所以出來了電監會(hui) 。
電網公司在某些方麵還保持了壟斷特征，為(wei) 了保證各種電力企業(ye) 都能夠公平地競爭(zheng) ，需要一個(ge) 電力的監管機構，也就采用了英國模式。電監會(hui) ，顧名思義(yi) 就是要對電力行業(ye) 的遊戲規則進行監管。這是過去在政企不分的情況下，或者是在老電力部、老電力公司的情況下所沒有的新機構。這屆新政府把電監會(hui) 和能源局又合並成新的能源局。有人把設立電監會(hui) 稱為(wei) 政監分離，把電監會(hui) 和能源局合並稱為(wei) 政監合一模式。
水電基本上按照一個(ge) 流域給一個(ge) 公司，不再拆分，比如說黃河上中遊，就劃給了中電投。一個(ge) 流域基本上是一家公司，沒有把流域裏的電站再進行拆分，留了一些調峰水電站給電網公司。另外還留出了970萬(wan) 千瓦發電資產(chan) ，將來出售變現後用來支付老職工退休金，主輔分離解決(jue) 曆史遺留問題的改革成本，以保持社會(hui) 穩定。這個(ge) 決(jue) 定現在看來也是非常正確的。
3.“牆內(nei) 開花牆外紅”
現在有些人認為(wei) 電力體(ti) 製改革不徹底，甚至是失敗的。看問題要有曆史唯物主義(yi) 的視角。全世界沒有哪兩(liang) 個(ge) 國家的電力體(ti) 製管理模式是完全一模一樣的。法國電力至今為(wei) 止依然是國有，它依然屬於(yu) 法國政府，而且還是廠網不分的，全部核電站都歸法國電力管。看到中國的電改，他們(men) 也想改，曾經他們(men) 也想民營化，也想做廠網分開，但立即引起了法電職工罷工，法國政府就不敢改了。
第二個(ge) 例子是日本，日本和中國不太一樣，每個(ge) 區域都沒有能源，不像中國有一些地方有能源，有一些地方沒有能源。因此，日本的電力基本上是每個(ge) 區域自求平衡，而不是像我們(men) 這樣要把貴州的電送到廣東(dong) 去，他沒有這個(ge) 需求，他們(men) 互相之間也聯結，但是這些聯結完全是屬於(yu) 保安電，這是日本的特色。中國的國情和日本完全不一樣。
美國的情況則更加複雜。例如，美國最大的發電企業(ye) 杜克公司，在美國六個(ge) 州經營電力，既經營包括火電、水電、核電、風電、太陽能的發電業(ye) 務，也經營輸電、配電業(ye) 務，是一個(ge) 廠網不分、輸配不分的全能公司。
其他發展中國家就更沒法和中國比了，例如印度有五個(ge) 管能源的部門，緬甸還有兩(liang) 個(ge) 電力部。俄羅斯和中國是一樣的，實際上中國的電力體(ti) 製是蘇聯幫我們(men) 建立起來的。雖然蘇聯解體(ti) 了，但是俄羅斯電網和發電還是一家，叫作統一電力公司。統一電力公司的第一任總裁是俄羅斯改革的設計者，曾任俄羅斯總理的丘拜斯。那時俄羅斯仍然是廠網不分。後來中國改了，對俄羅斯的觸動很大，俄羅斯就比照了中國改革的模式來進行改革，廠網分開，把發電側(ce) 組成了六家大的發電公司，加上各加盟共和國的有了40多家發電公司。但遠東(dong) 地區仍然廠網不分，組成了東(dong) 方電力公司。改革後網還是在一家，但是將輸配分開，成立了一個(ge) 全國的電網公司和一個(ge) 配電公司。但經過幾年的實踐後他們(men) 發現輸配分開的模式效率並不高，因為(wei) 骨幹電網和配網必須同步發展，而且應該使入網程序最為(wei) 簡化，減少建設和運營成本，而輸配分開後反而使效率更為(wei) 低下。所以，普京總統親(qin) 自召開電網發展專(zhuan) 題會(hui) 議，討論俄羅斯電網發展戰略草案和組建俄羅斯統一電網公司，決(jue) 定把國家電網公司和配電公司重新組成統一的電網公司。俄羅斯的電力體(ti) 製改革基本上是比照了中國的模式，我們(men) 是“牆內(nei) 開花牆外紅”。中國內(nei) 部有這樣那樣的不滿，覺得不夠理想，但是別的國家從(cong) 外部看中國的改革，看到中國飛速發展的電力事業(ye) ，認為(wei) 我們(men) 中國最成功，恰恰是好得很。其他國家發生了若幹次大停電，但是中國沒有發生，中國整個(ge) 網架結構是非常清晰的，沒有出現很多國家的重複、混亂(luan) 甚至帶有安全隱患的情況。這是由於(yu) 中國有市場經濟和改革的動力，也有當年計劃經濟比較合理的規劃因素在裏麵。中國的電網在世界上是最好的電網。有的國家連頻率都不統一，這反而成為(wei) 了安全隱患。而中國沒有這種情況，都非常清晰，電網的布局或者某一條線路
該不該建，大體(ti) 是合理的，這一點是別的國家不如我們(men) 的地方。中國的電力這些年發展得這麽(me) 快，別的國家羨慕得不得了，我們(men) 也很自豪。中國一年建一億(yi) 千瓦，這麽(me) 快的速度，在別人看來是一個(ge) 奇跡。
不幹這個(ge) 事的人，可以坐而論道，當批評家。批評家非常容易當，因為(wei) 既不用負責任也不用實際操作，但是當實際操作的時候，碰到的複雜問題比紙上談兵難得多。
電力體(ti) 製改革或者其他體(ti) 製改革是個(ge) 漸進的過程，一開始肯定有不完善的地方，還有需要進一步改革的地方，有批評的意見有利於(yu) 不斷深化改革。但是，衡量一個(ge) 改革是否正確成功的標準應看是否有利於(yu) 生產(chan) 力的發展。電力體(ti) 製改革十年是我國電力事業(ye) 發展最快的十年，也創造了世界電力發展史上最快的發展速度。如果沒有競爭(zheng) 機製，如果沒有發動多家辦電的積極性是做不到的，這是電力體(ti) 製改革的主流。電力體(ti) 製改革為(wei) 整個(ge) 國家的經濟騰飛作了重大的貢獻。
4.摸準了先走一步
有一種觀點認為(wei) ，電力體(ti) 製改革沒有達到國發〔2002〕5號文件要求的市場化目標，原因是國辦發〔2007〕19號文和5號文都沒有寫(xie) 出電改的時間和進度表。給出一個(ge) 時間表好還是不給時間表好？能不能給出時間表？改革的總體(ti) 指導思想是“摸著石頭過河”，先完成一步，在這個(ge) 基礎上，在時機成熟的時候再邁出第二步。
回想改革開放30多年來走過的路，舉(ju) 個(ge) 例子，當時人民銀行的貸款貸多少錢還由國家計委來分配，在當時是很合理的，這樣不亂(luan) ，民航都歸軍(jun) 隊管，但是今天來看可能是一個(ge) 笑話。但這是一個(ge) 過程，不可能非常理想化。不顧曆史發展階段，全盤模仿照搬西方國家的做法，不是走有中國特色的社會(hui) 主義(yi) 道路，改革可能是失敗的。俄羅斯的休克療法，全盤私有化都不成功，輸配分開也走了回頭路。改革是一個(ge) 漸進的過程，是大家認識逐漸深化的過程。鐵路改革一放就是十年，還是電力體(ti) 製改革邁出了步子好。
為(wei) 了支付主輔分離的改革成本，方案中還設計了647萬(wan) 千瓦和920萬(wan) 千瓦的兩(liang) 筆資產(chan) ，這些資產(chan) 的處置後來也引發過爭(zheng) 議。電力部門過去是一個(ge) 完整的係統，不光是發電，還有輸配電，還有施工企業(ye) 。施工企業(ye) 又分了兩(liang) 大類，一類是電站的施工企業(ye) ，一類是電網的施工企業(ye) ，幾乎每個(ge) 省都有這樣一個(ge) 公司。這些公司都屬於(yu) 老電力公司管，這部分改革後歸誰？當時電力體(ti) 製改革的意見是明確的，在適當的時期要把它剝離出來，叫作主輔分離。改革的思路有幾種方案，把輔業(ye) 下放到各個(ge) 省，但這些輔業(ye) 企業(ye) 不幹。為(wei) 什麽(me) 他們(men) 不幹？
因為(wei) 他們(men) 長期是以“中央軍(jun) ”的身份出現，現在要下放到地方，怕吃虧(kui) ，怕被歧視，架子身段放不下來。我們(men) 不希望在改革中產(chan) 生過多的社會(hui) 矛盾。如水電建設企業(ye) ，當時效益並不好，離退休職工非常多。
我們(men) 改革有一條經驗就是“摸著石頭過河”，看準了的就改，不是一次都到位，如果想一次都到位，可能社會(hui) 的負擔就比較大。如果隻做政企分開、廠網分開，雖然老電力部的人有意見，但是還不會(hui) 波及到下麵去。如果再把輸配也分開，把主輔也分開，波及的人就更廣了。比如說把各個(ge) 地方的供電局劃給各個(ge) 地方政府管，或者是把施工企業(ye) 劃給地方政府去管，由於(yu) 離退休職工這個(ge) 包袱非常重，地方政府願意不願意接都是問題。這些問題都搞清楚再去改的話，估計兩(liang) 三年也改不動。走一步總比不走要強，所以當時就先完成一個(ge) 階段性的任務，這個(ge) 階段性的任務就是政企分開、廠網分開。第一個(ge) 階段性任務基本上達到了，把可能會(hui) 引發更多反彈的問題留到以後適當的時機再去改。如果什麽(me) 都想一步到位，可能三年五年都改不動。三年五年後情況一變說不定不改都有可能，就像鐵路改革一樣。現在有一些人在批評電力體(ti) 製改革，他們(men) 應該從(cong) 當時的曆史背景看這個(ge) 問題，那就比較好理解了。電力體(ti) 製改革邁出了重要的一步，即使放到國際上比較也是重大的改革成就。
5.“主輔分離為(wei) 什麽(me) 會(hui) 滯後”
有觀點認為(wei) ，電網在分離輔業(ye) 方麵滯後。但這不能怪電網。有人說電網公司不願意分離。其實不是，電網公司是願意分離的。這些施工企業(ye) 參差不齊，有一些還不錯，有一些就很糟糕，電網公司怕長期捂在自己手裏麵，包括已經離退休的勞保問題怎麽(me) 解決(jue) ？誰來照顧他們(men) ？電網公司承接了原電力部的老幹部工作。按道理，電力公司分家了，不應該是電網公司一家來承擔。電網公司現在已經是企業(ye) 了，不是政府，憑什麽(me) 還要承接電力部的這類工作？但是現實情況就是這樣。電網公司找過政府多次，希望盡快地把輔業(ye) 剝離出去。為(wei) 什麽(me) 電力體(ti) 製改革以後若幹年都沒有完成這個(ge) 任務？5號文件下了以後，主要的任務目標達到了，實現了政企分開和廠網分開，大的格局已經形成了。這時機構也發生了很大變化。電監會(hui) 成立後，電力體(ti) 製改革領導小組交給了電監會(hui) ，但是電監會(hui) 一家來挑起改革的任務確實很困難，它是國務院直屬的事業(ye) 單位，一個(ge) 事業(ye) 單位去做這麽(me) 大的動作，去進行主輔分開，或者是其他的改革，沒有政府部門強有力的支持，確實很為(wei) 難。有幾個(ge) 部門繞不過去，一個(ge) 是國家發改委，一個(ge) 是國資委，電監會(hui) 既沒有幹部任免權也沒有資產(chan) 劃撥權，怎麽(me) 改？
所以後來就出現這樣一個(ge) 結構，組長是國家發改委主任來當，而辦公室放在電監會(hui) ，有什麽(me) 事還得到國家發改委來開會(hui) ，很難有效開展工作。主輔分開，電網公司是願意的，但是分開以後交給誰，就是一個(ge) 麻煩了。一種意見是施工企業(ye) 下放到各個(ge) 地方自己找飯吃，相當於(yu) 現在建築公司一樣，這是一種市場化改革的想法，但是這個(ge) 方案的阻力最大。另一個(ge) 簡單的操作辦法是把所有的輔業(ye) 、施工企業(ye) 再成立一個(ge) 公司。這個(ge) 過程中，又發生了兩(liang) 件事情，一個(ge) 是2008年的雨雪冰凍災害，還有一次是汶川大地震。在這兩(liang) 次救災中，電網的施工企業(ye) 發揮了巨大作用，如果沒有施工企業(ye) 統一調動，後果不堪設想。四川汶川地震最嚴(yan) 重的重災區，一個(ge) 是汶川，一個(ge) 是茂縣，電網全部垮塌以後，才知道這個(ge) 網不是電網公司的，也不是地方的，而是私人的，是希望集團的，搶險時還得要求電網公司上。後來電網公司根據這兩(liang) 次救災的實踐提出電網的施工隊伍還留在電網公司，而不要分出去。現在這個(ge) 剝離方法簡便易行，也滿足了施工企業(ye) 不願下放到地方，或者完全獨立走市場化道路的需要，主輔終於(yu) 分離了，滿足了輿論的需要。如果走市場化，就應該讓它自己獨立，讓它自己找飯吃。
6.關(guan) 於(yu) 競價(jia) 上網
實現競價(jia) 上網也是電力體(ti) 製改革希望最終能做到的目標。其實在2002年電力體(ti) 製改革之前的1999—2001年，受1998年亞(ya) 洲金融危機的影響，我國用電需求下降，一度有過供大於(yu) 求的情況。後來成為(wei) 嚴(yan) 重缺電省的浙江當時也一度電力供應寬鬆，所以率先嚐試了競價(jia) 上網。他們(men) 引進了國外的競價(jia) 上網的報價(jia) 軟件，結合浙江省的情況進行了修改，通過計算機自動比對，擇優(you) 調度上網。電力係統的其他單位參觀了浙江的做法，試圖推廣。但亞(ya) 洲金融危機的影響很快過去了，2002年起全國大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為(wei) 嚴(yan) 重，競價(jia) 上網已難繼續下去，自動消亡了。電力體(ti) 製改革之後，有的同誌仍想推動此事，於(yu) 是新成立的電監會(hui) 把電力供應相對寬鬆的東(dong) 北電網作為(wei) 試點，推行競價(jia) 上網，但實施不久，包括電網公司和幾大電力公司的同誌紛紛反映問題，認為(wei) 競價(jia) 上網時機還不成熟，條件還不具備，企業(ye) 虧(kui) 損，要求停止試點。不久，這項試點也告終止。
總結我們(men) 嚐試競價(jia) 上網的實踐，這是需要一定條件的，電力供應相對寬鬆是首先必須的，還需要定價(jia) 製度等的配套改革。前幾年電力供應一直偏緊，通脹的威脅領導十分重視，煤電矛盾突出，盡快解決(jue) 電力供應緊張成了主要矛盾，競價(jia) 上網一直難以實施。現在社會(hui) 上對電力體(ti) 製改革的意見有相當部分集中在價(jia) 格改革上，把電價(jia) 改革看作是電力體(ti) 製改革的重要內(nei) 容。其實，在現在的體(ti) 製下這應屬於(yu) 價(jia) 格改革的範疇，這需要在一定的條件下繼續探索。
電力體(ti) 製改革是一種漸進的過程。輸配是否應該分離？輸配分離要和整個(ge) 社會(hui) 的進步、社會(hui) 能夠承受的能力相匹配，還要和其他的改革相匹配，比如說價(jia) 格體(ti) 係改革。價(jia) 格體(ti) 係不到位，輸配怎麽(me) 分開？社會(hui) 上還有人建議應製定能源法，使能源管理體(ti) 製改革有法可依。能源局2007年發了一個(ge) 征求意見稿，但至今一直推不下去。因為(wei) 它涉及方方麵麵。究竟難在哪裏？各部門都想把自己部門的一些權力、一些訴求放在法律裏，想把三定方案沒有解決(jue) 的問題通過法律來解決(jue) 。但是不能用法律解決(jue) 三定方案沒有解決(jue) 的問題，電監會(hui) 和能源局的關(guan) 係沒有扯清楚，電監會(hui) 希望在電力法中明確電監會(hui) 的地位、職權，這樣的問題靠電力法能扯清楚嗎？這就為(wei) 修改或製定法律增加了難度。電監會(hui) 現在又取消了。沒有把電監會(hui) 的法律地位放在法律裏是對的。
7.“改革要和生產(chan) 力發展水平相適應”
有些人認為(wei) ，我國電力體(ti) 製改革啟動後，並未建立競價(jia) 上網的市場機製，市場化改革仍停在路上，目前電力體(ti) 製非計劃非市場，最為(wei) 糟糕。但事實是在總的改革開放大局下，電力體(ti) 製改革邁出了曆史性的步伐，開創了很好的局麵。任何一個(ge) 改革都是隨著曆史的變遷在不斷地進行調整完善的，不能拿後來的認識簡單來衡量改革漸進過程中一些做法的對還是不對。目前改革的過程充滿著艱險和不同意見。
“摸著石頭過河”，不爭(zheng) 論，這是鄧小平同誌給我們(men) 留下的很大的精神遺產(chan) 。當年因為(wei) 有人對搞不搞特區有不同意見，為(wei) 了化解這個(ge) 矛盾，有人向鄧小平同誌建議，是不是派個(ge) 調查組到深圳再去搞一次調查？
鄧小平同誌說，時間寶貴，不搞爭(zheng) 論。如果我們(men) 不斷地爭(zheng) 論，恐怕連深圳特區都搞不起來。我們(men) 現在不要忘記他這句話。電力體(ti) 製改革能走到今天這個(ge) 局麵是非常不容易的，接著往下走，不能憑空設想，應該立足現實。
8.我國能源體(ti) 製改革的方向
社會(hui) 上對電力乃至整個(ge) 能源體(ti) 製的改革十分關(guan) 注，有很大的期許，但毋庸諱言，關(guan) 於(yu) 改革的方向和改革的內(nei) 容也有很多爭(zheng) 議。例如：電力體(ti) 製改革，有人認為(wei) 應將電網進一步拆分，應該進行輸配分開。對電價(jia) 、油價(jia) 、氣價(jia) 形成機製應進一步進行市場化改革。但如何進行市場化改革也缺乏具體(ti) 的操作內(nei) 容，多數停留在口號式的議論上。對原油、天然氣進口權是否應該放開等等都是社會(hui) 熱議的話題。
什麽(me) 是大家心目中最理想的能源體(ti) 製模式實際上是不清晰的。
二、經驗啟示
總結和回顧電力體(ti) 製改革的過程，有一些啟示性的經驗。
第一，世界上沒有統一的電力或能源體(ti) 製模式，采用什麽(me) 體(ti) 製要根據各國的國情、發展階段而選擇，並且在發展過程中逐步調整完善。西方資本主義(yi) 國家采用的電力或能源體(ti) 製也是五花八門、各不相同。例如：法國電力至今仍是國有獨家經營的模式，美、英、日、德采用的體(ti) 製也各不相同。美國在美洲大開發後逐步發展起來的電力體(ti) 製推崇自由化的模式，結果網絡不清晰，事故頻發，連他們(men) 自己都承認美國電力係統目前在世界上並不是最先進的。俄羅斯的電力體(ti) 製正如前所述，普京總統親(qin) 自開會(hui) 部署，還在調整。中國的能源管理體(ti) 製究竟好不好，在世界上沒有參照國，還是要根據中國國情和發展階段走中國自己的道路。
第二，別的國家采用什麽(me) 體(ti) 製不是我們(men) 衡量體(ti) 製和改革正確與(yu) 否的標準；在電力體(ti) 製改革中“一張網”還是“幾張網”也不是電力體(ti) 製改革正確與(yu) 否的標準。衡量一個(ge) 體(ti) 製、一項改革正確與(yu) 否的標準是看該體(ti) 製和改革是否有利於(yu) 生產(chan) 力的發展，是否與(yu) 該國的發展階段相適應，就像檢驗真理的唯一標準是實踐一樣。而我們(men) 有些人習(xi) 慣拿外國是怎麽(me) 做的來批評我們(men) 的體(ti) 製，尤其喜歡拿發達資本主義(yi) 國家的體(ti) 製為(wei) 參照衡量我們(men) 的體(ti) 製。但是美債(zhai) 、歐債(zhai) 危機的發生，美東(dong) 大停電的事實告訴我們(men) ，資本主義(yi) 製度並不是十全十美的。
第三，電力體(ti) 製改革十年來特別是近五年來我國電力建設和技術進步空前。近五年新增裝機容量是前55年的總和。十年新增裝機容量超過7億(yi) 千瓦，相當於(yu) 一年一個(ge) 英國的裝機容量。水力發電五年新增裝機容量是自1910年中國有水電以來95年裝機容量的總和。2011年底水電裝機容量總和達到2.3億(yi) 千瓦，居世界第一。新能源發電異軍(jun) 突起，中國的風力發電十年前在世界上還默默無聞，十年間裝機容量達到6000萬(wan) 千瓦，崛起為(wei) 世界第一風電大國。十年過去了，物價(jia) 上漲，但電力建設成本不升反而穩中有降。這十年中國的電力發展創造了中國電力建設史上前所未有的速度，也是世界電力建設史上前所未有的速度，電力沒有拖國民經濟發展的後腿，相反發展速度高於(yu) 國民經濟發展速度，保障了我國經濟持續穩定快速發展，結束了長期困擾我國經濟發展電力短缺的瓶頸製約。電力技術和電力裝備也迅速趕上了世界先進水平。通過引進—消化—吸收—再創新我國在世界上創造了多項第一：第一個(ge) 開發了百萬(wan) 千瓦風冷機組，第一個(ge) 生產(chan) 60萬(wan) 千瓦循環流化床鍋爐，生產(chan) 建設運行世界上電壓等級最高的±800千伏直流輸電和1000千伏交流輸電工程，生產(chan) 建設運行33台百萬(wan) 千瓦超超臨(lin) 界機組，等等。我國迅速崛起為(wei) 世界上最大的能源生產(chan) 國和消費國，13億(yi) 人口的大國年人均能耗上升到2.7噸標準煤，略高於(yu) 世界平均水平。
作為(wei) 世界上最大的能源生產(chan) 國卻沒有設能源部，在世界各大國政府中能源管理機構最小。這說明了這十年我國電力和能源生產(chan) 力得到了極大的解放和發展，我國的電力和能源體(ti) 製是適合我國現有發展階段的體(ti) 製，我們(men) 的體(ti) 製比許多資本主義(yi) 體(ti) 製更具優(you) 越性。不能罔顧事實把我國的電力和能源體(ti) 製改革說得一塌糊塗！這種唱衰我國建設成就和改革成果的論調不符合事實。
第四，我國改革的一條成功經驗是“摸著石頭過河”，看準了的、成熟了的就改，一時看不準、尚不成熟的緩一緩待時機成熟了再改。實踐證明我國的改革方法要比蘇聯解體(ti) 後采取的休克療法和激進的私有化都要成功，也為(wei) 世界所公認。
第五，改革必須配套進行，電力和能源體(ti) 製的改革必須和價(jia) 格、政府管理機構改革、投融資體(ti) 製改革相適應，要和法製建設的進程相適應。除電力以外的能源領域還包括油氣、煤炭、新能源，電力體(ti) 製改革的基本經驗同樣適合於(yu) 這些領域。社會(hui) 上批評油氣壟斷在中石油、中石化少數央企手中，被戲稱為(wei) “兩(liang) 桶油”。對油價(jia) 形成機製和原油、天然氣的進口權集中於(yu) 兩(liang) 家央企手中批評意見很多，要求改革的呼聲很高。在煤炭領域，計劃經濟時代延續下來的煤炭訂貨會(hui) 進行產(chan) 需銜接的方式正在改變，煤電矛盾引發了對電價(jia) 改革的思考。新能源的崛起和挫折將新的改革課題放在了我們(men) 麵前。已經二十多年的電力法、煤炭法有不少內(nei) 容已不適應變化了的體(ti) 製和形勢，需要修訂。能源法至今尚在研究中。
改革的根本目的是為(wei) 了促進生產(chan) 力的發展。我國在短時間內(nei) 變成了世界上第一大能源生產(chan) 國和消費國，但我國能源結構以煤為(wei) 主非常突出，煤發電占了發電量的78％，核電隻占1.97％，風電、太陽能雖然發展迅速，但隻占發電量的2％。
近年來愈演愈烈的霧霾引起了社會(hui) 的關(guan) 注，警示我們(men) 應加快產(chan) 業(ye) 結構和發展模式的調整，加快能源結構的調整。經過這幾年的快速發展，我國水電、風電、太陽能為(wei) 代表的可再生能源發電已超過20％，今後的發展潛力依然很大。應該進一步增加核電的比重，世界上核發電約占全部發電的15％，而我國目前不到2％，這是造成煤在能源中比例一直居高不下的一個(ge) 原因。應該加快完善電網結構，使新能源能在更大範圍內(nei) 消納，改變棄風棄水的狀況。我國能源結構改革沒有終點，是與(yu) 時俱進不斷完善、與(yu) 社會(hui) 發展相適應的過程。我們(men) 需要的是改革和發展的弄潮兒(er) ，不是在改革發展大潮旁指手畫腳、紙上談兵的觀潮派。實幹興(xing) 邦，空談誤國。我們(men) 要理直氣壯地走中國特色社會(hui) 主義(yi) 道路，麵對別的國家的體(ti) 製我們(men) 應吸取適合我國國情的部分，但不必妄自菲薄，處處照搬外國的做法。
張國寶/國家發改委原副主任，國家能源局專(zhuan) 家委員會(hui) 主席
本文節選自作者專(zhuan) 著《篳路藍縷：世紀工程決(jue) 策建設記述》。
