周大地：調整能源市場價格信號 推動市場化改革進程 促進綠色產業發展 2018-07-09 14:03:35
摘要：綠色發展是新發展理念中重要一環，也是新時代高質量發展的重要組成部分。在我國建設生態文明的進程中，節約資源和保護環境都是基本國策。
推進綠色發展，需要建立綠色生產(chan) 和消費的法律製度和政策導向，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體(ti) 係。這種經濟體(ti) 係的建立和完善，不但需要有力的行政性措施，也包括建立可以保障和推動綠色發展的市場信號體(ti) 係。資源產(chan) 品的價(jia) 格就是最重要的市場信號。
在市場經濟條件下，由於(yu) 環境汙染及其影響的外部性特點，由市場供需條件和直接生產(chan) 成本形成的各種重要資源產(chan) 品的市場價(jia) 格，往往難以包括這些生產(chan) 行為(wei) 的環境外部成本。為(wei) 了保護環境，我們(men) 必須用準入限製、排放標準、環境排放總量控製等行政管理措施，對經濟活動的環境影響進行控製和製約。這些措施也可以作為(wei) 市場信號的組成部分。但是能源等基礎資源性產(chan) 品的價(jia) 格，不但對於(yu) 各種生產(chan) 活動，而且對於(yu) 終端消費活動，都有基礎性引導功能。科學的價(jia) 格體(ti) 係是引導市場活動走向綠色發展的基礎條件之一。我國的能源價(jia) 格政策需要充分考慮對綠色發展的支持和方向引導。
世界各國的能源價(jia) 格治理實踐，充分說明能源價(jia) 格對能源消費有巨大的長期引導作用。多數發達國家實行的是鼓勵節能，抑製能源高消費的能源價(jia) 格管理政策。多數工業(ye) 化國家的燃油和電力價(jia) 格都有較高消費稅、環境稅的附加，使用戶的油價(jia) 電價(jia) 水平高於(yu) 市場供需和直接生產(chan) 成本加成價(jia) 格。少數國家實行對市場價(jia) 格基本不幹預，主要由市場自己形成價(jia) 格的政策。一些能源資源和生產(chan) 大國，對國內(nei) 消費實行了低價(jia) 補貼政策。長期執行下來，這些國家的能源利用效率出現了巨大的差別。實行消費補貼的國家，基本上無一例外地成為(wei) 能源利用效率最低、浪費性消費最多的國家。完全由市場定價(jia) ，因而能源價(jia) 格較低的國家，能源利用效率也很低。例如采取這種價(jia) 格政策的美國，人均能源消費量是發達程度基本相同的歐洲國家平均值的兩(liang) 倍左右，許多關(guan) 鍵用能技術也比較落後。而對能源價(jia) 格進行政策幹預，維持較高能源價(jia) 格水平的多數發達國家，其能源利用效率也是相對較高的，能源結構也更加低碳化。
過去，我國的電價(jia) 由政府直接管理。目前進行的電力體(ti) 製改革，引進發電、用電環節的競爭(zheng) 機製，目的是讓市場更多地決(jue) 定價(jia) 格變化。由於(yu) 電力輸運和配送電網的技術非競爭(zheng) 性，各國的電力價(jia) 格基本上都受到政府不同程度的規製管理。今後我國的電價(jia) 也必然保留合理程度的規製管理。在電價(jia) 規製管理中，進一步考慮綠色發展的政策引導作用，是我國電價(jia) 改革的重要內(nei) 容。
建立綠色發展的能源價(jia) 格體(ti) 係，要認真考慮逐步取消對居民直接消費的電力和熱力的交叉補貼。我國的居民用電價(jia) 格，在世界主要經濟體(ti) 國家中都是比較低的。居民電價(jia) 比美國這樣不對電價(jia) 進行政策幹預的國家還低。從(cong) 長遠發展看，我國還需要逐步引入消費稅、環境稅等因素，抑製浪費性能源和電力消費，鼓勵節能節電，促進資源節約和高效利用，為(wei) 綠色低碳發展建立更高質量的正確價(jia) 格信號體(ti) 係。
除了能源電力價(jia) 格平均水平的政策目標設置以外，價(jia) 格結構的合理化也是綠色發展價(jia) 格體(ti) 係建設的重要內(nei) 容。差別電價(jia) 是針對不同用戶實施不同電價(jia) 的常用政策措施。在市場經濟中，差別價(jia) 格其實早就得到廣泛應用。商品銷售的重要策略就是針對不同支付能力的用戶采取不同的定價(jia) 方式，有高支付能力的用戶往往可以為(wei) 某些並不重要的額外服務對同樣的商品支付高得多的價(jia) 格，而對部分支付能力較低的用戶，商家也可能讓利銷售以獲得更多的銷售數量，通過薄利多銷得到更多的總利潤。和企業(ye) 差別價(jia) 格實踐目的是利潤最大化不一樣，政府的差別價(jia) 格政策主要考慮的是各種社會(hui) 目標如何通過價(jia) 格變化得以實現。對於(yu) 電價(jia) 管理而言，可以對需要限製的用戶實現高電價(jia) ，而對鼓勵發展的用戶適當給予價(jia) 格優(you) 惠。
近兩(liang) 年來，我國電力消費增速加快，從(cong) 2016年的年增5.2%，到2017年提高到6.6%，今年前5個(ge) 月電力消費增速高達9.7%，而且其中5月份進一步提高到11.4%。高耗能原材料行業(ye) 的電力消費也出現增速提高的現象。今年前5個(ge) 月第二產(chan) 業(ye) 電力消費同比增速達到7.7%，5月份黑色冶金和建材用電增速分別達到18.6%和14.6%，是多年來的新高。這種超常高速增長，引起人們(men) 的擔憂。近年來電力裝機容量總體(ti) 過剩，在發電能力供大於(yu) 求條件下的競價(jia) 上網，壓縮了生產(chan) 者的合理利潤空間，使市場電價(jia) 畸低。一些高能耗用電大戶通過直購機製獲得較低電價(jia) ，刺激了高能耗產(chan) 品的生產(chan) 。
我國高耗能行業(ye) 產(chan) 量過高，已經超出國內(nei) 需求。2017年我國鋼材出口量達到7541萬(wan) 噸，高耗電的鋁出口達到479萬(wan) 噸，鎂45萬(wan) 噸。我國資源不豐(feng) 富的銅出口也有81萬(wan) 噸以上。高耗能的化肥出口2400多萬(wan) 噸，其中尿素有465萬(wan) 噸。這些高耗能產(chan) 品生產(chan) 過程基本上都是高汙染高排放。我國經濟轉向高質量發展，需要對這些高耗能高排放行業(ye) 進行引導，使之提高能效、優(you) 化結構、降低使用的強度。
我國已經對若幹種高能耗高排放的產(chan) 品生產(chan) 行業(ye) 用電實行了差別電價(jia) ，用高於(yu) 其它工業(ye) 的電價(jia) ，對這些行業(ye) 實行一定的製約。對一些淘汰和限製類的企業(ye) 用電，實行更高的差別電價(jia) 。但近年來由於(yu) 電力供應能力有所富餘(yu) ，這些政策的具體(ti) 實行有所放鬆，沒有得到嚴(yan) 格執行。這種情況應該盡快得到糾正，加強差別價(jia) 格的正確引導方向和力度。
近年來我國電力消費增速加快的另一個(ge) 推動因素是第三產(chan) 業(ye) 和民用電力的快速增長。這些領域的電力消費提高了我國電力的峰穀差，部分地方電力峰荷不斷出現新高峰，加大了電力係統保供的壓力。為(wei) 了保證為(wei) 時不長的高峰負荷，許多發電設備的實際利用率進一步降低，部分地方還要加大外來電的長距離輸送設施建設，而利用時間短，輸電設施利用率過低，又大幅度提高了供電的成本。保障電力供應穩定可靠，不能單純依靠增加供應保障設施，不斷加大發電調峰能力和電網短時長距離輸電能力。峰穀負荷差距大，電力設施利用率低，係統建設成本過高，用戶的電價(jia) 也必然不斷升高。合理引導需求，實現錯峰用電，鼓勵用戶在負荷高峰期少用電，改為(wei) 在負荷低穀用電，是減少電源過多投資，提高電力係統應用效率，整體(ti) 降低用戶平均用電成本的科學方法。這也是綠色用電的重要內(nei) 容之一。
用峰穀差別電價(jia) 引導消費，是錯峰填穀，降低供電整體(ti) 成本，節約資源，高效用電的有效做法。在峰荷壓力大的地區，可以進一步增大電價(jia) 的峰穀差，會(hui) 更有力地引導用戶合理調整用電時間，使社會(hui) 資源利用效率提高。
我國居民用電長期受到交叉補貼的照顧，居民電價(jia) 是各種用電戶裏價(jia) 格最低的。這種低電價(jia) 有悖實際供電成本結構。不分居民收入的實際差別，一律給予同樣的電價(jia) 補貼，實際上是對高收入、高用電戶給予更多補貼。這是很不公平的，也不是補貼政策的初衷。各地現在已經引進的居民用戶階梯電價(jia) ，是對居民用電補貼合理化的重要調整措施。用電多的用戶，在多用的部分，減少單位用電量的補貼數額，用電越多，增量部分的補貼就越低。盡管還沒有取消補貼，但降低了對大用戶的補貼水平，減少了不公平的程度。提高階梯電價(jia) 的價(jia) 差，調整階梯間距，降低高補貼電量數額，可以作為(wei) 一種整體(ti) 上降低民用電價(jia) 交叉補貼，同時提高補貼公平性的有效措施。
階梯電價(jia) 不僅(jin) 可以用在民用電價(jia) ，而且可以應用於(yu) 許多工商用戶領域。對工商用戶的階梯電價(jia) ，可以根據不同行業(ye) 節能標準，對實現先進用電效率部分采用基本電價(jia) ，對超過高能效標準部分逐步階梯提高電價(jia) ，以鼓勵用戶進行節能改造和加強節能管理，對低效用電戶也有所製約，推動淘汰落後。
我國促進綠色發展的電價(jia) 機製的建設，還需要做更多的努力。從(cong) 電價(jia) 總體(ti) 水平的目標設定，到差別電價(jia) ，階梯電價(jia) 的合理設定，加強區別實施力度，都可以做大量完善和改進。最近，國家發展改革委推出的《關(guan) 於(yu) 創新和完善促進綠色發展價(jia) 格機製的意見》，包括了取消不合理電價(jia) 補貼，加強差別和階梯電價(jia) 實施力度等措施。同時鼓勵地方根據本地實際情況，采取比國家更為(wei) 嚴(yan) 厲的差別力度。這是我國政府為(wei) 轉變發展和消費方式，深入推進供給側(ce) 結構性改革，實現高質量發展和綠色發展的及時政策跟進。我們(men) 期待這個(ge) 政策舉(ju) 措，在全國各地得到認真貫徹執行，並有更多的創新。《人民日報》（作者為(wei) 國家發展改革委能源所原所長、研究員）
