專家視角|劉建國：垃圾分類與禁止“洋垃圾”入境 2018-06-25 14:21:07
摘要：2017年3月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、住建部《生活垃圾分類製度實施方案》，對“普遍推行生活垃圾分類製度”作出了部署
2017年3月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、住建部《生活垃圾分類製度實施方案》，對“普遍推行生活垃圾分類製度”作出了部署，提出到2020年底，基本建立生活垃圾分類的相關(guan) 法律法規和標準體(ti) 係，形成可複製、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強製分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。2017年4月，國務院辦公廳印發了中央全麵深化改革領導小組第三十四次會(hui) 議審議通過的《關(guan) 於(yu) 禁止洋垃圾入境推進固體(ti) 廢物進口管理製度改革實施方案》，要求2017年底前全麵禁止進口環境危害大、群眾(zhong) 反映強烈的固體(ti) 廢物（以下簡稱“固廢”），2019年底前逐步停止進口國內(nei) 資源可以替代的固廢，強化洋垃圾非法入境監管，徹底堵住洋垃圾入境，提升中國固廢回收利用水平
兩(liang) 個(ge) 涉及固廢管理的國家層麵重要實施方案在較短時間內(nei) 相繼出台，從(cong) 不同角度明確提出了提升固廢回收利用水平的目標，可以說是一套“組合拳”，二者相輔相成，互相策應，形成合力，共同服務於(yu) 中國環境質量改善這一目標的實現，為(wei) 建設美麗(li) 中國和全麵建成小康社會(hui) 提供有力保障。
中國固廢進口史
中國進口固廢始於(yu) 20世紀80年代初。1990年之前進口規模較小，每年不到100萬(wan) 噸，隨後穩步增長，至1997年已超過1100萬(wan) 噸。之後便大幅增加，2002年，固廢進口量達2200萬(wan) 噸左右，5年時間翻了一番；2005年，激增到4300萬(wan) 噸，3年時間就翻了一番。
2005年實施的《固廢汙染環境防治法》明確規定禁止境外固廢進境傾(qing) 倒、堆放、處置，禁止進口不能用作原料的或者不能以無害化方式利用的固廢，對可以用作原料的固廢實行限製進口和自動許可進口分類管理，公布禁止進口的固廢目錄，進口固廢必須符合國家環保標準並經行政主管部門檢驗合格等。進口固廢有了具體(ti) 的法律適應條款，之後固廢進口增長速度得到一定遏製，進口規模漸趨穩定。2011年發布《固廢進口管理辦法》後，固廢進口進一步得到規範，2012年達到約5890萬(wan) 噸的高峰之後，進口量逐年緩慢下降，2015年降至4700萬(wan) 噸。
2015年中國進口廢物數量前八位的品種依次為(wei) 廢紙(62.1%)、廢塑料(15.6%)、廢五金(11.0%)、氧化皮(3.4%)、鋁廢碎料(2.8%)、銅廢碎料(1.7%)、廢船(1.6%)和廢鋼鐵(0.9%)，合計占實際進口廢物總量的99.1%。排名前三的廢紙、廢塑料、廢五金三者合計占進口總量的88.7%，是進口固廢管理的重中之重。
以上數據選自國家質檢、海關(guan) 或環保主管部門發布的官方統計數據，針對的是合法合規進口的可以用作原料的固廢，不包含各類走私、夾帶、瞞報、偷運入境的固廢，即真正意義(yi) 上的“洋垃圾”。如果將各類走私、夾帶、瞞報、偷運入境的固廢包括在內(nei) ，實際入境的固廢數量將遠大於(yu) 上述統計數據。
嚴(yan) 控固廢進口的經濟背景分析
《關(guan) 於(yu) 禁止洋垃圾入境推進固體(ti) 廢物進口管理製度改革實施方案》發布後，許多人表示不理解，為(wei) 何中國會(hui) 長期允許“洋垃圾”進口？這實際上是混淆了進口固廢和“洋垃圾”的區別。“洋垃圾”入境無論什麽(me) 時候都應該被嚴(yan) 厲禁止，但是固廢進口則要以發展的眼光加以審視。
20世紀80年代初，中國全力轉向以經濟建設為(wei) 中心。一方麵，起步階段百廢待興(xing) ，基礎薄弱，屬於(yu) 典型的“短缺經濟”，產(chan) 能不足，各類生產(chan) 物資都存在短缺現象，需求極其旺盛；另一方麵，當時中國整體(ti) 環境容量相對較大，全社會(hui) 對環保的認識還非常粗淺模糊，發展是主旋律。而在當時，發達國家已經普遍進入“過剩經濟”時代，對環境質量的要求已進入更高階段，所以發達國家的一些固廢出口到中國作為(wei) 替代原料，在一定程度上緩解了中國原材料供應嚴(yan) 重不足的問題，同時也在一定程度上化解了發達國家大量固廢缺乏穩定出路的難題，是“雙贏”的選擇。
而現在，中國經濟經過近40年的高速發展，已成為(wei) 全球第二大經濟體(ti) ，無論是通過國內(nei) 生產(chan) ，還是通過全球采購，各類原料都可以得到充分供應。現階段，中國鋼鐵、建材、玻璃、電子產(chan) 品、紡織品、塑料製品、紙製品等在全球均占據很高市場份額，都存在不同程度的產(chan) 能過剩現象，市場銷售價(jia) 格一路走低，企業(ye) 利潤菲薄甚至虧(kui) 損運營。
與(yu) 此同時，固廢品質的不穩定決(jue) 定了其隻能生產(chan) 相對低端的產(chan) 品。過去低端產(chan) 品因價(jia) 格優(you) 勢在中國本土就有很大市場空間，目前低端產(chan) 品在中國的市場空間越來越小，而且大量低端產(chan) 品的存在還進一步拉低了以優(you) 質原料生產(chan) 的高端產(chan) 品的價(jia) 格，惡化了經營環境，擾亂(luan) 了市場秩序。可以說，以“洋垃圾”和進口固廢支撐的產(chan) 能中相當一部分都屬於(yu) 過剩產(chan) 能和落後產(chan) 能，屬於(yu) 供給側(ce) 結構性改革中需要淘汰的產(chan) 能。
嚴(yan) 控固廢進口的環境背景分析
“生態文明建設”、“環境質量改善”已成為(wei) 中國新時代的主旋律。過去由於(yu) 不少地方重視經濟發展輕視環境保護、重視眼前利益忽視長遠利益，對固廢進口及再生利用企業(ye) 的全過程監管能力薄弱、漏洞較多，致使洋垃圾走私入境屢禁不止，進口固廢中洋垃圾夾帶現象時有發生。進口固廢鑒別本身是一項專(zhuan) 業(ye) 性較強的工作，中國進口固廢鑒別體(ti) 係尚不完善，鑒別機構較少且能力有限，同時海關(guan) 和檢驗檢疫機構的監管也不可能做到全麵覆蓋和精準識別，很難完全杜絕高額利潤驅動下的故意夾帶和瞞報走私。中國環境科學研究院在2012-2014年間共完成324例進口固廢鑒別，鑒別結論屬於(yu) 禁止進口的固廢高達77.8%，可見走私夾帶之盛。
以“洋垃圾”和進口固廢為(wei) 原料的生產(chan) 企業(ye) ，很大一部分屬於(yu) “散亂(luan) 汙”企業(ye) ，汙染治理能力低下，甚至沒有汙染治理設施，實質上是以汙染環境為(wei) 代價(jia) 換取經濟利益，加劇了不少區域的環境質量惡化。在環保部開展打擊進口廢物環境違法專(zhuan) 項行動中，提出立案處理處罰建議的企業(ye) 占檢查企業(ye) 總數的60%以上，可見違法範圍之廣。
除此之外，禁止“洋垃圾”入境嚴(yan) 控固廢進口的一個(ge) 重要原因就是“騰籠換鳥”，為(wei) 國內(nei) 生活垃圾分類分出的可回收物再生利用提供渠道和空間，形成市場牽引機製和價(jia) 格倒逼機製，從(cong) 正反兩(liang) 個(ge) 方向促進中國固廢回收利用水平的提高，為(wei) 普遍推行生活垃圾分類製度創造條件。
對生活垃圾分類的啟示
中國進口固廢中3/4以上為(wei) 廢紙、廢塑料，主要來自於(yu) 美國、日本、英國等發達國家生活垃圾分類產(chan) 物。據中國再生資源回收利用協會(hui) 統計，2016年中國廢紙、廢塑料進口量分別達到約2850萬(wan) 噸和735萬(wan) 噸。如此龐大的固廢出口既為(wei) 發達國家化解了固廢處理壓力，減少了汙染物排放及碳排放，又創造了大量就業(ye) 機會(hui) ，帶來了豐(feng) 厚的經濟回報。撇開走私夾帶等非法出口不談，發達國家固廢出口之所以能夠形成巨大產(chan) 業(ye) ，主要得益於(yu) 其較為(wei) 嚴(yan) 格的垃圾分類製度，出口導向的固廢分類反過來也帶動了廢紙、廢塑料分類回收比例及效果的不斷提升。由此可見，良好的垃圾分類對一個(ge) 國家的經濟發展和環境保護都具有積極的促進作用，值得大力倡導，努力推行。
廢紙和廢塑料同樣也是中國垃圾分類的重點品種。中國人均紙張和塑料的消費量和廢棄量遠低於(yu) 發達國家，僅(jin) 為(wei) 美國的1/4左右。但由於(yu) 中國人口基數龐大，廢紙、廢塑料的總產(chan) 生量仍然十分巨大，而且隨著經濟的進一步發展和人民消費水平的進一步提高，產(chan) 生量還將不斷增加。
2016年，中國再生資源回收行業(ye) 回收的廢紙、廢塑料量分別達到4963萬(wan) 噸和1878萬(wan) 噸。考慮到中國人均紙張和塑料消費量遠低於(yu) 發達國家，中國廢紙、廢塑料的回收利用率實際上已經超過了許多發達國家。中國再生資源回收行業(ye) 對垃圾分類減量作出了巨大貢獻，大大減輕了垃圾處理行業(ye) 的負擔，這一曆史功績必須予以高度肯定。但是，目前中國的再生資源回收還不是真正意義(yi) 上的垃圾分類，還需要在普遍推行垃圾分類製度以及禁止“洋垃圾”入境、嚴(yan) 控固廢進口的新形勢下實現轉型升級。
1.中國再生資源回收行業(ye) 仍然依賴“收購”垃圾或從(cong) 業(ye) 人員分揀垃圾實現較高的回收率，增加了回收成本，不利於(yu) 居民自覺履行垃圾分類的環境責任，也有悖於(yu) “產(chan) 生者負責，汙染者付費”的基本原則。發達國家的固廢之所以有較大的出口市場，主要是因為(wei) 大部分居民能夠按照要求自覺完成分類。如果居民分類效果較差，需要向居民“購買(mai) ”分類合格的垃圾，這一產(chan) 業(ye) 將不複存在，這些垃圾也隻能進入焚燒廠、填埋場等垃圾處理設施。因此，垃圾處理與(yu) 再生資源回收兩(liang) 網融合，不但是管理體(ti) 係上的融合，更應該是管理理念上的融合，即要樹立再生資源就是“生活垃圾重要組成部分”，同樣也是“汙染源”的理念。向中國出口固廢的發達國家中，廢紙、廢塑料、廢金屬、廢玻璃等，都是生活垃圾的一部分，在管理理念上並無任何區別，不但沒有阻礙回收利用，反而促進了回收利用。目前中國生活垃圾定位於(yu) “汙染源”，因此生活垃圾處理是政府主導的公益民生事業(ye) ，可以按照處理量得到政府財政補貼，整體(ti) 而言發展態勢良好，行業(ye) 集聚度較好，技術與(yu) 管理接近世界先進水平。與(yu) 此相反，再生資源定位於(yu) “資源”，因此再生資源回收是市場主導的商業(ye) 行為(wei) ，得不到政府的處理補貼，企業(ye) 因陋就簡以降低成本，抵禦市場風險能力較差，時時處於(yu) “被動挨打”的局麵。隻有讓再生資源也回歸其“生活垃圾重要組成部分”的本來屬性，才能將垃圾分類的責任和壓力傳(chuan) 導至每個(ge) 居民身上，引導居民切實履行垃圾分類投放的環境責任，讓再生資源回收行業(ye) 名正言順地爭(zheng) 取政府的財政補貼和稅收優(you) 惠，光明正大地要求社會(hui) 承認它對資源節約和環境保護的巨大貢獻，在嚴(yan) 格規範的監管和充分有力的製度保障下，向生活垃圾處理行業(ye) 一樣實現快速、穩定、健康發展，真正成為(wei) 生活垃圾減量化、資源化的主力軍(jun) 。
2.由於(yu) 曆史的原因，相當一批再生資源回收企業(ye) 屬於(yu) 技術含量低、產(chan) 業(ye) 集聚度低、汙染防治水平低的產(chan) 業(ye) ，具有典型的“散、亂(luan) 、汙”特點，對區域環境的負麵影響抵消了其回收資源帶來的正麵效益，有悖於(yu) “綠水青山就是金山銀山”的環保新理念。有人過於(yu) 誇大固廢再生利用對於(yu) 原生資源替代的正麵效益，片麵宣傳(chuan) 回收一噸廢塑料、廢紙、廢金屬能夠替代多少原生資源，減排多少汙染物和溫室氣體(ti) ，但是忽略了一個(ge) 基本的事實：再生利用也要消耗資源能源，同時排放汙染物和溫室氣體(ti) ，如果執行嚴(yan) 格的環保標準，在經濟上就不一定是可行的。如果從(cong) 全生命周期來衡量，在環保上也可能沒有優(you) 勢可言，否則就難以解釋為(wei) 什麽(me) 發達國家垃圾已經得到較好分類，而且擁有先進的再生利用技術，為(wei) 何不在本土實現“資源”的再生利用，而是優(you) 先尋求出口到發展中國家。中國已經提前半年公告，2017年底前將禁止進口生活源廢塑料，但發達國家仍然希望通過施加壓力、通過交涉或談判促使中國改變政策，或者尋找下一個(ge) “接盤俠(xia) ”，而不是在本國建立再生利用設施。發達國家還準備采取進一步措施提高出口固廢品質，以滿足中國更加嚴(yan) 苛的進口標準，也不願意在本國進行再生利用，可見“再生利用”並非想象的那般美好。不管是進口固廢，還是中國自身分類回收的固廢，其再生利用過程都必須保證環保達標，注重全生命周期綜合環境績效最優(you) 。因此，中國在推進垃圾分類過程中，必須糾正“隻管分類不管去向”、“隻管利用不管環保”、“隻管局部不管全局”的片麵觀念與(yu) 做法，從(cong) 改善環境質量全局出發，從(cong) 全生命周期視角思考，開展垃圾分類處理全鏈條設計，強化全過程環境監管，提升垃圾分類處理技術水平與(yu) 環境管理水平，推動再生資源回收行業(ye) 轉型升級。
3.由於(yu) 原料品質、生產(chan) 工藝及回收成本限製，再生資源加工產(chan) 品多為(wei) 低端產(chan) 品，相當一部分屬於(yu) 落後產(chan) 能和過剩產(chan) 能，不符合新時代“高質量發展”的轉型升級要求。為(wei) 什麽(me) “洋垃圾”會(hui) 從(cong) 發達國家源源不斷流向發展中國家，而不是反過來?這是市場經濟在全球配置資源的結果。由於(yu) 發展階段、競爭(zheng) 能力和綜合國力的差異，發達國家處於(yu) 全球價(jia) 值鏈的高端，而發展中國家則處於(yu) 全球價(jia) 值鏈的低端。全麵禁止“洋垃圾”入境、嚴(yan) 控固廢進口，本質上也是一種供給側(ce) 結構性改革，旨在重塑全球價(jia) 值鏈，提升中國在其中的層級。短期之內(nei) 對再生資源加工利用行業(ye) 將產(chan) 生一定衝(chong) 擊，經曆陣痛，大量低端企業(ye) 將麵臨(lin) 淘汰關(guan) 停命運，但從(cong) 長遠來看則是一個(ge) 重大機遇，有助於(yu) 產(chan) 業(ye) 集聚度、技術水平、管理水平、環保標準和產(chan) 品質量的提升，促使再生資源加工利用行業(ye) 走向以國內(nei) 固廢為(wei) 主要原料的轉型發展道路，進而對前端的垃圾分類投放、分類收集提出更高要求，綜合市場調節和政府引導的力量，倒逼垃圾分類收集和再生資源回收效率的提升。中國廢紙、廢塑料、廢金屬、電子電器廢物、廢舊汽車、廢舊自行車等產(chan) 生量巨大，如果普遍推行垃圾分類製度能取得顯著成效，完全可以避免對進口固廢的依賴，為(wei) 中國垃圾分類產(chan) 物提供可靠出路。但是，必須要注意的是，短時間之內(nei) 中國垃圾分類投放的準確性不會(hui) 很高，現階段追求“大而全”的分類處理，其後果往往是一堆垃圾勉強分成略有差異的幾堆垃圾，在付出較高的經濟成本或環境代價(jia) 的前提下生產(chan) 出大量缺乏市場空間的低端再生產(chan) 品。“高質量發展”也意味著過去量大質次、薄利多銷的低端再生產(chan) 品將逐步退出曆史舞台。因此，現階段推行垃圾分類，應著眼於(yu) 居民分類習(xi) 慣的真正養(yang) 成、生態環境質量的整體(ti) 改善和高質量發展的根本要求，采取選擇性分類策略，注重分出產(chan) 物的“質精”而非“量大”，提升中國在全球價(jia) 值鏈中的層級。分類產(chan) 物“質精”才能保證再生產(chan) 品的高質量，得到高值利用，其餘(yu) 垃圾在現代化、多元化垃圾處理設施中得到安全處置，真正實現垃圾的減量化、資源化、無害化處理。
總之，禁止“洋垃圾入境”、嚴(yan) 控固廢進口是中國全麵提升生態文明的標誌性舉(ju) 措，對普遍推行垃圾分類製度是一項重要保障和一個(ge) 重大機遇，也給我們(men) 在推進垃圾分類工作的係統性、複雜性和長期性方麵帶來很多重要啟示。再生資源應回歸其“生活垃圾重要組成部分”的本來屬性，才能將垃圾分類的責任和壓力傳(chuan) 導至每個(ge) 居民身上，引導居民切實履行環境責任。來源:中國經濟報告 作者:劉建國
