周大地：深入分析電力市場新矛盾來指導電改 電力體製改革值得認真反思 2018-05-22 10:41:07
摘要：2015年電改9號文實施已滿三年。三年實踐形成的經驗與(yu) 問題，業(ye) 界對此評價(jia) 不一，有的說成效多一些，有的說問題多一些，目的都是為(wei) 了電改取得更大成效。
記者：請評價(jia) 2015年9號文以來的電改進展?
周大地：近期我對電改具體(ti) 進展仍然關(guan) 注，但發言不多，因為(wei) 我認為(wei) 電力改革的總體(ti) 設計值得認真反思。
黨(dang) 的十九大報告明確提出，中國特色社會(hui) 主義(yi) 進入新時代，指出新時代社會(hui) 主要矛盾的變化，係統回答了新時代堅持和發展什麽(me) 樣的中國特色社會(hui) 主義(yi) 、怎樣堅持和發展中國特色社會(hui) 主義(yi) ，明確了我國2020年近期、2035年中期和2050年遠期的奮鬥目標，並就加快完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製、改革開放等提出了許多具體(ti) 要求。我個(ge) 人認為(wei) ，現在全國各級政府，包括能源電力行業(ye) 還在學習(xi) 、消化過程中。十九大的精神還需要更好地消化，並逐步落實。包括電力體(ti) 製改革，也應該在進一步認真學習(xi) 十九大文件，學習(xi) 習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想的基礎上，再反思評估。如果認為(wei) 一二十年以前的電改設計就已經符合和達到了習(xi) 總書(shu) 記新思想的要求，隻要繼續照樣推行下去，這是不是有點過於(yu) 先知先覺，以不變應萬(wan) 變了?
2015年電改9號文的總體(ti) 思路是“三放開、一獨立、三強化”，基本上還是延續了2002年電改5號文“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價(jia) 上網”的方向。2002年電改思路的形成還要往前推，是上世紀90年代以美國、英國為(wei) 代表的電力市場自由化潮流推動下形成的。當時美國包括加州、世界銀行提出，輸配電網技術上壟斷，但發電側(ce) 、配電側(ce) 可以引入競爭(zheng) ，通過競爭(zheng) 來降低發電成本與(yu) 終端電價(jia) 。美國、英國當時搞“newconservative”，現在稱之為(wei) 自由市場經濟派，這是那一陣子西方推崇的電力體(ti) 製改革時更宏觀的政治經濟背景。
記者：現在西方的電力市場化改革怎麽(me) 樣了?
周大地：現在來看，“廠網分開、輸配分開，發電側(ce) 、配電側(ce) 引入競爭(zheng) ”的電力體(ti) 製在西方國家實施中出現很多不同版本，並沒有一個(ge) 統一的模式。對於(yu) 他們(men) 來講，電力消費水平已經比較高，現在電力行業(ye) 的任務不完全是保供，而是以提高能源效率為(wei) 基礎的低碳化轉型發展;電力係統在優(you) 化結構和市場重組的過程中出現了大量利益重新分配的問題，這也引起了很多爭(zheng) 議和討論。但是多數西方國家現在采取了很多政策性措施來支持可再能源發展，包括全額保障性收購、高於(yu) 常規發電的標杆電價(jia) 、補貼、以及配額製等非市場措施。同時嚴(yan) 格控製常規大型發電設備準入，並不是一味地放開市場、市場調節。
比如，當時比較推崇“廠網分開、輸配分開，增加發電側(ce) 與(yu) 售電側(ce) 的競爭(zheng) ”的美國加州，實際實施後加州電網出現過很大的財務危機。因為(wei) 發電企業(ye) 利用市場機製擠壓電網，就是真正缺電時，發電商在實時市場報高價(jia) ，迅速推高批發市場的電價(jia) ，而零售電價(jia) 是由政府鎖定，導致加州電網差點破產(chan) 。
近一兩(liang) 年，我們(men) 和加州勞倫(lun) 斯伯克利實驗室(LBNL)的研究人員一起，調研了加州現有電力管理機製情況，很有借鑒意義(yi) 。加州經過那次市場化的反麵教育，現在電力管理體(ti) 製實行了比較嚴(yan) 格的規劃和監管以及公開的預測市場分配機製。
一方麵，通過加州能源委員會(hui) (CEC)、加州公用事業(ye) 委員會(hui) (CPUC)，以及負責電網獨立運行的加州獨立係統調度運行商(CAISO)，按照所謂的最優(you) 運行方案來運行電網，同時對電網未來建設和用電需求做出科學預測，而且向社會(hui) 公開征求意見。獨立運營機構(CAISO)不擁有電網的資產(chan) 所有權。另一方麵，在預測和規劃的基礎上對5萬(wan) 千瓦以上的發電設備實行嚴(yan) 格準入審批，類似國內(nei) 的招標製電站。發電設備在建設前，除了達到環保、土地使用等要求外，要與(yu) 準入管理機構協定好用什麽(me) 樣的方式、多高的上網電價(jia) 等運行，也就是把自身進入市場後的經濟效益情況評估清楚，包括投運電廠對電力係統和其他發電商的影響。整個(ge) 準入評審的過程很複雜，一個(ge) 項目僅(jin) 評審和監管的費用就很高。此外，交易電量還是以長協為(wei) 主，少量的現貨交易。加州電力市場90%電量交易采取了年度長協方式，10%采取了實時競價(jia) 的現貨交易。
即使在號稱市場自由度最高的美國，而且在電改最帶頭的加州，最後實施的是嚴(yan) 格準入，並不是隨便建電廠，建完了相互競爭(zheng) ，“打”成最低電價(jia) 。美國的市場比較講成本，別看美國總統特郎普在競選期間到上任之後嚷嚷著支持煤電，實際上美國煤電數量在下降。因為(wei) 這兩(liang) 年天然氣太便宜，燃氣電廠效益比燃煤電廠好。而歐洲仍然有一些國家實行上下遊一體(ti) 化體(ti) 製，例如法國電力目前仍然是發輸配一體(ti) 化，但營運服務仍然是歐洲最好的。
記者：為(wei) 了推進能源轉型，歐洲正在建設統一的電力市場，對電力改革有何啟示?
周大地：歐洲現在的情況也很複雜，歐洲在低碳化目標下推進電力聯網、建設統一的電力市場，出現了如何公平分配利益的問題。因為(wei) 各個(ge) 國家自身資源條件差別太大。
比如說，法國電力體(ti) 製是發輸配一體(ti) 化，電源結構以核電為(wei) 主，電價(jia) 是全歐洲最低的國家之一，因此歐洲其他國家進口法國的電時，覺得法國賺得太多，因此要求法國也要提高可再生能源的比例。這實際上是有點強製性的要求。法國於(yu) 是提出到2025年，核能的比例將從(cong) 目前的75%降至50%。實際從(cong) 低碳角度講這並不是必須要做的。
在所謂民主選舉(ju) 製度下，往往競選雙方都勢均力敵，少數人就成為(wei) 勝負的杠杆。德國主要政黨(dang) 為(wei) 了爭(zheng) 取少數綠黨(dang) 的選票，因此必須同意棄核，德國已經決(jue) 定在2022年之前停用所有核電站，提出了到2030年使可再生能源占到總發電量的50%，到2050年占到80%以上的國家目標。這些年，德國努力推動可再生能源發展，大幅壓縮傳(chuan) 統能源發電能力，導致德國電價(jia) 很高，特別是民用電每度合人民幣2塊多，這種民用電價(jia) 在中國來看肯定難以接受。其實可再生能源根本沒有參加上網競爭(zheng) 。德國新增的光伏發電、風力發電容量沒有補上關(guan) 閉核電機組造成的缺口，近年來反而增加了煤電發電量，電力行業(ye) 二氧化碳排放量反而有所增加，這和他原來的政策目標也不一致。
所以說，歐洲的低碳發展目標與(yu) 實際操作中成本合理化之間出現了很多矛盾。事實上他們(men) 也承認，這些矛盾往往是市場經濟成本競爭(zheng) 解決(jue) 不了的，對可再生能源的發展仍然需要特殊政策支持，甚至讓化石能源配合可再生能源發展。
去年我和法國電力公司的幾個(ge) 領導都當麵討論過這個(ge) 問題。其中，法國電力公司的高級副總裁、前亞(ya) 洲部門負責人埃爾維•馬世諾專(zhuan) 門寫(xie) 過一篇文章，認為(wei) 歐洲不同國家文化各有特點，批評能源政策和電力改革受一些所謂共同原則製約產(chan) 生了很多矛盾，他也並不認可歐洲電改非要實行概念化市場化的一些東(dong) 西。
記者：國內(nei) 呢，從(cong) 2002年開始上一輪電改到本輪電改，有哪些經驗教訓?
周大地：可以說，2002年電改的設想是有些從(cong) 概念出發的。應該說當時的世界銀行和不少國際NGO還是起了比較大的推手作用。但國內(nei) 也麵臨(lin) 著如何形成電力市場，怎麽(me) 把原國家電力公司高度壟斷的傳(chuan) 統機製推向市場，如何釋放地方更多的積極性等問題，才決(jue) 定將一個(ge) 電力公司變成了若幹電力公司。這對於(yu) 我國電力上遊大發展確實起了巨大推動作用。
一個(ge) 國家電力公司難以應付當時的電力建設需求，投資渠道、建設能力等都受到限製，原有規劃時對電力需求和發電增長速度估計也不足。五大發電公司成立後，中國的發電建設速度嘩就上來了!包括地方能源公司。因為(wei) 他們(men) 都要爭(zheng) 取做大!2002年全國電力裝機是3.5億(yi) 多千瓦，2005年開始快速增長，2006年新增容量首次超過1億(yi) ，現在總容量近18億(yi) 千瓦。
進入2010年以後，電力短缺問題基本上解決(jue) 。隨著應對氣候變化的壓力越來越大，從(cong) 2010年開始，非化石能源也進入大發展階段。2005年，太陽能發電可以忽略不計，風電裝機容量約占全國總裝機容量的0.2%;2010年，兩(liang) 者裝機容量占比超過3%，到2017年約占全國的17%。
同時，化石能源的發展慣性又很大，火電裝備製造絕大多數在國內(nei) ，製造業(ye) 作為(wei) 背後推手力推火電建設。這邊火電建設周期、製造周期沒有放緩，那邊的非化石能源增長速度又上來了，後來兩(liang) 邊一塊兒(er) 往前推，2012年以後每年新增裝機仍然超過8000萬(wan) 千瓦，甚至過億(yi) 千瓦，隨著經濟進入新常態，能源電力需求增速放緩，於(yu) 是電力行業(ye) 從(cong) 保供為(wei) 主要目標，突然變為(wei) 要進行供給側(ce) 結構性改革控製過剩產(chan) 能，形成了這麽(me) 一個(ge) 矛盾。
現在火電虧(kui) 損麵超過60%，這些發電企業(ye) 在虧(kui) 損條件下爭(zheng) 奪有限市場份額，發電設備利用小時數大幅下降。而且，這樣也沒有抑製住火電的建設熱潮，去年煤電新增裝機3800多萬(wan) 千瓦。
所以，我個(ge) 人認為(wei) ，目前，電力體(ti) 製改革表麵上看是熱鬧得很，好像上網競爭(zheng) 還降低了電價(jia) ，但這是懲罰性的成本下降，不是真正的成本下降帶來的效益。現在因為(wei) 產(chan) 能過剩而超量擠壓生產(chan) 者的盈餘(yu) ，是發電公司拿自己的虧(kui) 損補貼電力用戶，所以電價(jia) 下降。這難道是我們(men) 期望的合理競爭(zheng) ，優(you) 勝劣汰嗎?
記者：您認為(wei) 造成電力行業(ye) 產(chan) 能過剩的原因還有哪些?
周大地：實踐檢驗真理，電改放開上遊準入實際效果如何?我國在2015年下放火電審批權，當年批準火電項目從(cong) 大約5000~6000萬(wan) 千瓦一下子增加到16000萬(wan) 千瓦左右，2015、2016、2017年社會(hui) 每年新增裝機超過1.2億(yi) 多千瓦。從(cong) 實踐上來看，這種沒有管住準入的放權也違背了市場經濟規律，因為(wei) 沒有人對整體(ti) 的電力需求有所控製，還認為(wei) 電力行業(ye) 是以缺電為(wei) 主要矛盾。結果2016年開始“取消一批、緩核一批、緩建一批”化解煤電過剩產(chan) 能，到現在為(wei) 止還收不了尾。
市場競爭(zheng) 條件下，由於(yu) 價(jia) 格變動、市場預測，理性投資人可能會(hui) 防止冒險，這是理想狀態。但實際上，在很多情況下，單獨的投資人不明白整個(ge) 市場形勢。中國特別是這樣，電力輸入省考慮，多建設電廠，頂多以後不接受外來電，還可以拉動本地GDP;電力輸出省考慮，電廠建設越多，可以爭(zheng) 取更多政策，有能力低價(jia) 競爭(zheng) ，所以誰都不願意放棄投資。如果陷入惡性競爭(zheng) 狀態，不管誰退出，誰的資本損失都非常大，其實都是中國人民的錢。
單純依靠市場來抑製上遊投入，不但時效過於(yu) 滯後，而且經濟代價(jia) 也很高。我們(men) 不但多數煤電企業(ye) 低利甚至大範圍虧(kui) 損，而且電網的建設如果從(cong) 資本收益看也很低。當然電網還承擔了許多社會(hui) 公平性責任，也負擔了不少可再生能源發展的係統成本。但當前電力價(jia) 格的改革不是比搞所謂理想市場機製更有意義(yi) 嗎?
再一個(ge) ，去年我國經濟增速是6.9%，用電量增速是6.6%，電力消費彈性係數反彈到1了，我認為(wei) 這也不正常。如果用電增速與(yu) 經濟增速的比是1:1，甚至還多的狀態，就說明電力消費的單位經濟效益沒提高，我們(men) 在供應有富餘(yu) 的時候，更要考慮如何推動能源消費革命，甚至要更多地引進相應的信號機製吧。
記者：如何解決(jue) 電力市場的新矛盾?
周大地：我國化解煤炭過剩產(chan) 能就是管住了準入，基本上淘汰了小煤窯，建設現代化大型煤礦。煤炭行業(ye) 集中度提升促進自身更好地適應市場變化，煤價(jia) 也從(cong) 2015年低穀很快恢複到了煤礦現在挺滿意的狀態。
經過多年快速發展，電力市場不是可以無限擴大的，不像有些新興(xing) 產(chan) 業(ye) ，如共享經濟的需求可以做大，有多大服務就有多少用戶，現在電力市場不是這樣了，我國2002年前後的電力工業(ye) 形勢跟現在完全不一樣了。
要認真學習(xi) 習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想和黨(dang) 的十九大精神，回顧我們(men) 電力改革曆史，認真總結現在電力市場主要矛盾究竟在什麽(me) 地方，市場主體(ti) 是什麽(me) ，市場主體(ti) 的問題是什麽(me) ?我們(men) 要針對矛盾來解決(jue) 問題，而不能說不管什麽(me) 矛盾，還是用20年以前形成的一個(ge) 思路硬套，我覺得這就是一個(ge) 非常危險的事情。
改革是為(wei) 了解放生產(chan) 力，而不是搞所謂的某種概念模式改革，特別是這個(ge) 模式不是你首創，那是從(cong) 西方國家曾經試驗過的狀態下搬過來，他現在自己也搞不下去，也在琢磨很多新的矛盾怎麽(me) 解決(jue) 。
電力改革還要考慮更多的體(ti) 製機製問題，如果過於(yu) 強調利益的分散化和所謂的準入公平，推動的基本上是電力建設的分散化和碎片化，不但各個(ge) 省都會(hui) 追求更多的電力發展，甚至以後市縣都可能要求更多的電力分散權力，這些問題更需要提前研究，解決(jue) 係統的優(you) 化，以及相應的社會(hui) 經濟理論問題。防止被動承認既成現實，造成係統的非優(you) 化發展。（來源:能源研究俱樂(le) 部 作者:鄭徐光）
