秦海岩： 多措並舉掃清障礙 分散式風電迎來春天 2018-04-23 13:15:31
摘要：日前，國家能源局正式印發《分散式風電項目開發建設暫行管理辦法》，從(cong) 規劃指導、項目建設和管理、電網接入等五個(ge) 方麵進一步完善了分散式風電開發的政策與(yu) 機製。
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應該說，《辦法》的出台適逢其時。目前，隨著我國風電發展重心轉向中東(dong) 南部地區，分散式開發將成為(wei) 主要模式之一，這是由諸多客觀因素決(jue) 定的：一是風能資源具有分布廣、能量密度低的特性，更適合就地開發，就近利用，在處於(yu) 負荷中心的中東(dong) 南部開發風電項目更符合風能資源稟賦，基本不受“三北”地區棄風限電等問題的困擾。然而，這些地區地形複雜，多山地和丘陵，城鎮和人口相對密集，可供集中連片開發的區域越來越少，大規模開發模式越來越沒有用武之地。二是中東(dong) 南部的分散式風電已經顯現巨大開發潛力。近些年，通過大量技術創新，比如風輪直徑的加大、翼型效率的提升、控製策略的智能化、超高塔筒的應用以及微觀選址的精細化等，提高了機組的性能，使低風速風能資源也具備了經濟開發價(jia) 值。目前，年平均風速5米/秒的風電場，年等效滿負荷利用小時數也可以達到2000小時以上。在資源量方麵，據國家氣象局評估，中東(dong) 南部風速在5米/秒以上達到經濟開發價(jia) 值的風能資源有10億(yi) 千瓦，足可以滿足未來的開發需求。從(cong) 國際經驗來看，上述地區的風電開發還有很大空間。以德國為(wei) 例，到2017年底，德國全國的單位國土麵積風電裝機為(wei) 155千瓦/平方公裏，4個(ge) 州突破了200千瓦/平方公裏，而我國中東(dong) 南部各省份中，作為(wei) 我國低風速重點區域的湖南、湖北、浙江、安徽等地都不到20千瓦/平方公裏，潛力遠未被挖掘出來。三是在政策層麵，自2011年以來，國家相關(guan) 部門已經陸續出台了多項有關(guan) 分散式風電開發的支持性文件，對電網接入、運行管理等方麵都做出具體(ti) 規定。大力發展分散式風電已經萬(wan) 事俱備，隻欠東(dong) 風。
然而，就目前的情況而言，要真正開發好分散式風電，還必須破解審批流程複雜、電網接入要求不明確、融資難、征地更難等現實問題。《辦法》正是緊緊抓住這些核心問題，圍繞簡化項目管理流程、降低項目投資門檻，完善對項目融資等方麵的支持性政策，向分散式風電開發釋放多項政策利好，可以說，它就是一本解決(jue) 分散式風電發展各類問題的“方法集”。
《辦法》進一步規範了規劃編製工作。編製規劃屬於(yu) 基礎性工作，可以起到增強市場信心、引導產(chan) 業(ye) 健康發展等重要作用。《辦法》詳細規定了分散式風電發展規劃編製的流程和具體(ti) 要求，並提出要結合實際情況及時對規劃進行滾動修編，這將大大提高規劃編製的靈活性，使其更能反映產(chan) 業(ye) 發展所需，具有更好的前瞻性和指導性。這裏需要特別強調的是，按照《國家能源局關(guan) 於(yu) 可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》（國能發新能〔2017〕31號），分散式接入風電項目不受年度建設規模限製。此外，為(wei) 了避免出現“重開發輕消納，管生不管養(yang) ”的現象，《辦法》要求各級電網企業(ye) 應積極配合分散式風電開發建設規劃製訂工作，提供本地區電網建設規劃、潮流、新能源消納等相關(guan) 信息，明確各並網點及其潛在接入容量等數據；並鼓勵分散式風電等分布式發電建設條件好的市（縣）及地區電網企業(ye) 編製分布式新能源電網接入和消納的專(zhuan) 項規劃。同時，《辦法》還特別強調，分散式風電開發建設規劃應嚴(yan) 格按照《國家能源局關(guan) 於(yu) 可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》對風電建設規模的相關(guan) 要求以及關(guan) 於(yu) 風電預警管理的相關(guan) 規定編製，不得隨意擴大建設規模。這意味著各地的規劃經過公示後，若需要調整，則必須嚴(yan) 格執行《辦法》確定的流程和要求，從(cong) 而提高規劃製定程序的嚴(yan) 肅性，確保規劃能有效落實。而按照相關(guan) 規定，風電投資紅色預警地區則不得新建風電項目。
《辦法》簡化了管理流程。此前，核準手續繁瑣一直嚴(yan) 重阻礙著分散式風電發展，沿用集中式開發的核準要求和流程，導致效率低下，增加了前期成本。對此，《辦法》提出各地相關(guan) 部門要針對分散式風電項目的特點簡化工作流程，降低項目前期成本，並首次鼓勵試行項目核準承諾製，即地方能源主管部門不再審查前置要件，改由企業(ye) 按照要求提交項目申請報告書(shu) 、項目核準信用承諾書(shu) ，承諾項目符合產(chan) 業(ye) 政策、信息填報真實，承諾按照法律法規開展項目招標活動，地方能源主管部門審核通過後，即對項目予以核準。由此，項目核準將從(cong) 事前審批轉為(wei) 事後監管，政府職能也從(cong) 管項目向做服務轉變。此外，《辦法》還提出各地方政府要建立“一站式”服務體(ti) 係，並鼓勵開發企業(ye) 將位於(yu) 同一縣域內(nei) 的多個(ge) 電網接入點的風電機組打捆成一個(ge) 項目統一開展前期工作，辦理相關(guan) 支持性文件。這是因為(wei) 分散式風電項目分散、單體(ti) 規模小，隻有進行打包核準，由政府部門提供“一站式”的服務支持，才能有效簡化前期手續，避免增加不必要的成本。
《辦法》采取多種措施化解融資難題。單個(ge) 分散式風電項目的規模小，投資成效相對較低，由大型開發企業(ye) 進行大規模投資的傳(chuan) 統風電投融資模式已經難以適用於(yu) 此類項目的開發。從(cong) 某種意義(yi) 上來說，發展分散式風電要實行“全民總動員”，將項目開發與(yu) 更多利益進行捆綁，吸引更多開發主體(ti) 參與(yu) ，分散式風電才能走得更遠，這已經在國外社區風電發展中得到很好驗證。為(wei) 此，《辦法》鼓勵各類企業(ye) 、社會(hui) 機構、農(nong) 村集體(ti) 經濟組織和個(ge) 人參與(yu) 投資分散式風電項目，從(cong) 而實現投資主體(ti) 的多元化。文件還提出了擴大資金來源的多項舉(ju) 措：鼓勵銀行等金融機構探索以項目售電收費權和項目資產(chan) 為(wei) 質押的貸款機製；在農(nong) 民自願的前提下，可以將征地補償(chang) 費和租用農(nong) 用地費作為(wei) 資產(chan) 入股項目，形成集體(ti) 股權，並量化給農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員；鼓勵各類基金、保險、信托等與(yu) 產(chan) 業(ye) 資本結合，探索建立分散式風電項目投資基金；鼓勵社會(hui) 資本采取混合所有製、設立基金、組建聯合體(ti) 等多種方式，以PPP合作模式參與(yu) 地方政府主導的分散式風電項目投資建設。這實際上是建立了一個(ge) 利益共同體(ti) ，借助多方的力量解決(jue) 單個(ge) 開發主體(ti) 資金實力不足的問題。但是，開發主體(ti) 多元化則在一定程度上帶來了信用不足的問題，不利於(yu) 項目融資。對此，《辦法》也提出了一係列應對措施，比如，鼓勵項目所在地政府建立分散式風電項目融資服務平台，與(yu) 銀行、保險公司等金融機構合作開展金融服務創新，如設立公共擔保基金、風險補償(chang) 基金等；鼓勵擔保機構對中小企業(ye) 和個(ge) 人提供建設分散式風電項目的信用擔保。
《辦法》通過靈活的上網方式和完善的補貼撥付流程提高項目開發的經濟性。《辦法》規定，分散式風電項目申請核準時可選擇“自發自用、餘(yu) 電上網”或“全額上網”中的一種模式，自發自用部分電量不享受國家可再生能源發展基金補貼，上網電量由電網企業(ye) 按照當地風電標杆上網電價(jia) 收購。同時，《辦法》還明確“國家關(guan) 於(yu) 分布式發電的政策和管理規定均適用於(yu) 分散式風電項目”，這意味著分散式風電項目也可以參與(yu) 市場化交易，選擇就近向其他工商業(ye) 用戶等銷售電量。因此，未來分散式風電項目可選的商業(ye) 模式包括全額上網、自發自用、餘(yu) 電參與(yu) 市場化交易。其中，全額上網電量按照標杆上網電價(jia) 獲得收益；自發自用部分電量相當於(yu) 執行的是終端銷售電價(jia) ，要高於(yu) 標杆上網電價(jia) ，理論收益更高，這也是《辦法》規定自發自用部分電量不享受補貼的原因所在；參與(yu) 市場化交易的餘(yu) 電部分則按照略低於(yu) 終端銷售電價(jia) 的價(jia) 格進行交易，這個(ge) 電價(jia) 也會(hui) 高於(yu) 標杆上網電價(jia) ，收益仍然十分可觀。三種模式將使分散式風電項目獲得收益的方式更加靈活，顯著提升項目的經濟性。在這裏，風電標杆上網電價(jia) 實際上起到了托底的作用，以此確保分散式風電項目能獲得合理的收益。目前，補貼是影響分散式風電經濟性的一個(ge) 核心要素，此前的補貼拖欠嚴(yan) 重增加了風電企業(ye) 的資金成本壓力。對此，《辦法》要求電網企業(ye) 按月（或雙方約定）與(yu) 分散式風電項目單位（含個(ge) 人）結算電費和轉付國家補貼資金，按分散式風電項目優(you) 先原則做好補貼資金使用預算和計劃，保障國家補貼資金及時足額轉付到位。關(guan) 於(yu) 補貼，《辦法》特別強調，對未嚴(yan) 格按照技術要求建設的分散式風電項目，國家不予補貼，這裏的技術要求實際上主要指的是“接入電壓等級應為(wei) 110千伏及以下，並在110千伏及以下電壓等級內(nei) 消納，不向110千伏的上一級電壓等級電網反送電”。因此，那些雖然接入110千伏電壓等級電網、但卻向上一級電壓等級電網反送電的項目不屬於(yu) 分散式風電項目，不能適用分散式風電的相關(guan) 政策。之前出現過打著分散式旗號，實際還是集中式的項目，這種項目存在政策風險，可能導致拿不到補貼和無法順利並網。
《辦法》放寬了用地限製。按照之前的規定，所有風電項目用地必須采取征用的方式，這牽涉到繁瑣的用地審批流程和高昂的征地補償(chang) 等費用，顯然不利於(yu) 分散式風電這類單體(ti) 規模較小的項目開發。《辦法》則在這些方麵有了重大突破，首次明確分散式項目開發企業(ye) 可使用本單位自有建設用地（如園區土地），也可租用其他單位建設用地開發分散式風電項目，這將大大擴大分散式風電項目的用地來源，簡化用地手續審批流程，有效解決(jue) 困擾分散式風電開發的征地難問題。這裏值得一提的是，在工業(ye) 園區，與(yu) 智能微網技術相結合將是分散式風電發展的一個(ge) 重要方向，可以通過多種分布式電源的高效、靈活應用，提高配電網對園區可再生能源發電的接納能力，實現大量分布式電源的接入。
《辦法》對電網接入工作做出了更具體(ti) 的要求。首先，《辦法》將接入電壓等級由此前的“35千伏及以下”擴大到了“110千伏及以下”，使得分散式風電獲得了更大的消納範圍和更廣闊的裝機空間。其次，《辦法》還對電網企業(ye) 的服務提出了具體(ti) 要求，防止扯皮現象的出現。比如，它強調，地市或縣級電網企業(ye) 客戶服務中心為(wei) 分散式風電項目業(ye) 主提供並網申請受理服務，不得以政府核準文件、客戶有效身份證明之外的材料缺失為(wei) 由拒絕並網申請；電網企業(ye) 為(wei) 分散式風電項目業(ye) 主提供接入係統方案製訂和谘詢服務，並在受理並網申請後20個(ge) 工作日內(nei) ，由客戶服務中心將接入係統方案送達項目業(ye) 主，經項目業(ye) 主確認後實施。
大力發展分散式風電，對於(yu) 實現我國風電產(chan) 業(ye) 的可持續發展、加速中東(dong) 南部等重點區域的能源轉型進程、為(wei) 縣域經濟發展注入新的活力等都具有十分重要的現實意義(yi) 。現在，《辦法》為(wei) 我們(men) 掃清了體(ti) 製機製障礙，資源和技術條件也已經完全具備，業(ye) 內(nei) 要做的就是積極行動起來，加大對分散式風電的投資力度，讓分散式風電在希望的田野上結出累累碩果，成為(wei) 我國風電發展的中堅力量。（中國風能協會(hui) 作者：秦海岩）
