葉澤：我國輸配電價改革評價與建議 2018-03-19 11:01:53
摘要：2016年國家頒布《省級電網輸配電價(jia) 定價(jia) 辦法（試行）》。截至2017年底，我國省級電網輸配電價(jia) 改革工作基本完成，除西藏外各省級電網輸配電價(jia) 已全部批複。
2016年國家頒布《省級電網輸配電價(jia) 定價(jia) 辦法（試行）》。截至2017年底，我國省級電網輸配電價(jia) 改革工作基本完成，除西藏外各省級電網輸配電價(jia) 已全部批複。2017年底，國家又出台區域電網輸電價(jia) 格、跨省跨區專(zhuan) 項工程輸電價(jia) 格以及地方電網和增量配電網配電價(jia) 格的定價(jia) 辦法（指導意見），以上四個(ge) 定價(jia) 辦法構成了我國輸配電價(jia) 體(ti) 係改革的基本政策框架。總體(ti) 上看，我國輸配電價(jia) 改革取得了顯著的成果。但是，考慮輸配電價(jia) 的應用範圍和功能發揮程度，加上輸配電價(jia) 成本分攤與(yu) 監管等的複雜性，我國輸配電價(jia) 改革還僅(jin) 僅(jin) 隻是剛開始，還有許多關(guan) 鍵環節和因素需要總結、完善和進一步改革。
一、當前我國輸配電價(jia) 改革的成效
1.明確了輸配電價(jia) 的定價(jia) 方法。政府對具有自然壟斷屬性的電力商品進行包括定價(jia) 在內(nei) 的價(jia) 格管製，是計劃經濟也是市場經濟條件下政府管理經濟的基本做法，國外有非常成熟而具體(ti) 的政府定價(jia) 方法和政策。1995年我國《電力法》提出了“製定電價(jia) ，應當合理補償(chang) 成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公平負擔，促進電力建設”的原則。2003年“電價(jia) 改革方案”的三個(ge) 實施辦法中提出了成本加收益的定價(jia) 方法，但是沒有出台具體(ti) 細則和組織實施。這次輸配電價(jia) 改革中，國家首次提出相對完善的準許成本加合理收益定價(jia) 辦法及操作規則。在這個(ge) 基礎上，2017年底又出台了區域電網輸電價(jia) 格、跨省跨區專(zhuan) 項工程輸電價(jia) 格以及地方電網和增量配電網配電價(jia) 格的定價(jia) 辦法（指導意見）。四個(ge) 辦法提出了適用於(yu) 目前所有輸配電經營領域的輸配電價(jia) 製定的不同方法，如表1所示。
表1我國現行輸配電價(jia) 體(ti) 係定價(jia) 方法
2.基本實現省級電網輸配電價(jia) 改革的全麵覆蓋。2014年底深圳輸配電價(jia) 改革試點以來，省級電網輸配電價(jia) 改革按照國家政策指導與(yu) 分省試點製定相結合的原則，積極又穩妥地推進和實施；在較短的時間內(nei) ，基本完成了改革任務。截至2017年底，全國各省級電網均進行了輸配電價(jia) 改革。除黑龍江、蒙東(dong) 地區、新疆（含新疆生產(chan) 建設兵團）以及西藏等四地暫未公布輸配電電價(jia) 外，其他各省級電網均已先後向社會(hui) 公布國家發展改革委審核後的輸配電價(jia) 政策。
3.降低了輸配電價(jia) 和用戶用電成本。根據已經批複的輸配電價(jia) 結果，各省（市、區）輸配電價(jia) 絕大多數有不同程度的降低。國家發展改革委發布數據顯示，這次輸配電價(jia) 改革共核減與(yu) 輸配電業(ye) 務不相關(guan) 或者不合理的成本費用達到1180億(yi) 元，平均核減比例為(wei) 14.5%。與(yu) 購銷價(jia) 差比較，實施輸配電價(jia) 改革後的平均獨立輸配電價(jia) 減少近1分錢/千瓦時，32個(ge) 省級電網準許收入減少約480億(yi) 元。國家將輸配電價(jia) 改革的降價(jia) 空間全部用於(yu) 降低終端電力用戶尤其是工商業(ye) 用戶的用電價(jia) 格，降低了企業(ye) 的用電成本。
二、輸配電價(jia) 改革存在的主要問題
考慮到省級電網輸配電價(jia) 改革已經基本完成，而且對其它三項改革有基礎和示範作用，下麵主要以省級電網輸配電價(jia) 改革為(wei) 對象，分析和說明當前我國輸配電價(jia) 改革中存在的不足和問題。
1.輸配電價(jia) 的分類過於(yu) 簡單。
為(wei) 了使電價(jia) 更加準確地反映用電成本，國外輸配電價(jia) 體(ti) 係的設計一般在結構上至少分為(wei) 接入（或接出）價(jia) 格和電網使用價(jia) 格（類似於(yu) 我國目前的省級電網輸配電價(jia) ）兩(liang) 個(ge) 部分，並以兩(liang) 部製為(wei) 核心，在基於(yu) 用戶電壓等級分類的基礎上，綜合考慮用戶用電特性（如用戶負荷特性、用電時段、規模與(yu) 密度等）以及輸配電阻塞特性等因素，另外，還提供多種電價(jia) 方案供用戶選擇。相比較國外的做法，目前我國輸配電價(jia) 改革形成的分省分電壓等級的輸配電價(jia) 是最基礎的輸配電價(jia) ，沒有根據用戶用電特性和輸電阻塞情況進行細分，從(cong) 價(jia) 格機製的角度評價(jia) ，反映實際成本或機會(hui) 成本不夠，發揮的作用還十分有限。
2.定價(jia) 目標不清晰和不統一。
輸配電價(jia) 改革的主要目標應該是使電價(jia) 反映用戶的真實用電成本和投資者的機會(hui) 收益，在促進資源最優(you) 配置的同時，促進電網開放和電力市場改革，不同層次的決(jue) 策主體(ti) 及相關(guan) 利益主體(ti) 必須分享共同的目標。但是，實際定價(jia) 過程中，中央和省級政府部門以及電網企業(ye) 之間定價(jia) 目標並不清晰和統一。國家的目標是控製和規範成本和收益，對應的方法是準許成本加合理收益。省級政府的目標是降低價(jia) 格，對應的方法是價(jia) 格上限法，即不管實際成本大小，隻能在原來購銷差價(jia) 的基礎上降低價(jia) 格。電網企業(ye) 的目標則是實現準許收入最大化，而不是獲得準許收益；電網企業(ye) 理解的管製定價(jia) 方法似乎是收入上限法。決(jue) 策主體(ti) 及對決(jue) 策結果有影響力的相關(guan) 利益主體(ti) 在定價(jia) 目標上的不一致導致定價(jia) 辦法本身存在明顯缺陷。
3.定價(jia) 辦法存在的問題。
第一，準許成本和有效資產(chan) 等核定範圍比較籠統。如《定價(jia) 辦法》將輸配電準許成本分為(wei) 折舊費、材料費、修理費、職工薪酬以及其他費用等五類，並以這五類成本為(wei) 基礎進行成本歸集、核算與(yu) 調整。同目前國外按業(ye) 務項目進行成本精細劃分與(yu) 核定的方式相比較，這種成本分類方式還比較粗放，既不能保證最終核算出的輸配電價(jia) 準確體(ti) 現成本，同時也不利於(yu) 對各項業(ye) 務成本項目實施有效監管。第二，沒有考慮成本或資產(chan) 的使用率。目前準許成本和有效資產(chan) 等主要隻考慮成本或資產(chan) 是否與(yu) 輸配電業(ye) 務直接相關(guan) ，卻沒有考慮成本或資產(chan) 的使用情況，低使用率的成本全部記入準許成本，或使用率的資產(chan) 全部作為(wei) 有效資產(chan) ，必然誘導投資過剩。第三，準許收益率核定規則不明確。目前的定價(jia) 辦法允許準許收益率在較大範圍內(nei) 變化，但是，對如何在這個(ge) 範圍內(nei) 取值卻沒有具體(ti) 規定。理論上，輸配電阻塞情況是決(jue) 定準許收益率大小的重要指標，如果輸配電阻塞嚴(yan) 重，則應該選擇較高的準許收益率；反之亦然。但是，定價(jia) 辦法中沒有具體(ti) 規定，也沒有做相應的要求。第四，準許收益沒有形成閉環控製機製。①準許收益用絕對指標和相對指標衡量不明確和不統一，定價(jia) 辦法中雖然使用相對收益即準許收益率，但是卻沒有對實際年度收益率的評價(jia) 製度，監管周期內(nei) 輸配電價(jia) 調整的規則中也沒有強調和使用這個(ge) 指標，而是使用了投資差異等指標。②由於(yu) 實際經營數據與(yu) 核價(jia) 時的預測數據的差異所造成的電網企業(ye) 準許收益（權益收益率）差異沒有控製或調校機製。由於(yu) 實際數據與(yu) 核價(jia) 參數會(hui) 有差異，實際收益率與(yu) 準許收益率也會(hui) 有差異，如果不進行年度實際收益率與(yu) 準許收益率比對，準許收益定價(jia) 規則就失去了意義(yi) 。這種情況也適用於(yu) 準許成本的分析，如果不對實際發生成本進行是否符合準許條件的界定，準許成本規則也失去意義(yi) 。因此，準許成本與(yu) 準許收益都沒有形成閉環控製機製。
4.第三方參與(yu) 機製沒有建立起來。
由於(yu) 輸配電成本監審以及評估執行工作具有很強的專(zhuan) 業(ye) 性，目前這項工作基本上是由國家委托省級電網企業(ye) 之間交叉完成。省級電網企業(ye) 同屬於(yu) 一個(ge) 母公司，在製度上不能夠保證公正性。在這種情況下，不管政府說成本監審如何有效，剔除了多少無效資產(chan) 和不合理成本，仍然缺乏公信力。由於(yu) 政府人員控製和評估的專(zhuan) 業(ye) 性，由政府價(jia) 格主管部門評估輸配電價(jia) 執行結果也不可行。在這種情況下，國內(nei) 外的通行做法是引入第三方參與(yu) 機製。目前的定價(jia) 辦法對實際投資、成本、電量等與(yu) 核價(jia) 投資、成本和電量等發生的差異及準許收益缺乏第三方評估機製，甚至缺乏評估機製。
5.政府自由裁量權大。
雖然定價(jia) 辦法中對輸配電準許成本以及有效資產(chan) 的存量部分和增量部分核定均做出了詳細規定，但是許多核價(jia) 參數規定可選擇的範圍大，如非政策性有效資產(chan) 權益準許收益率可在國家10年期國債(zhai) 平均收益率（2.5%左右）基礎上加上不超過4%的範圍內(nei) 選擇，這意味著權益收益率的選擇範圍為(wei) 2.5%～6.5%，最大值是最小值的近2.6倍。可見，可選擇範圍的核價(jia) 參數越多且對應範圍越大意味著最終測算出來的準許收入最大和最小值的差額越大，電價(jia) 可選擇空間也越大。
6.容易誘導電網企業(ye) 的策略性行為(wei) 。
由於(yu) 準許成本和準許收益僅(jin) 僅(jin) 隻針對預測的經營數據而不是實際經營行為(wei) 和結果，電網企業(ye) 可以采取自身利益最大化的策略性行為(wei) ，以獲得相對偏高的電價(jia) 水平，獲得超過準許收益率的實際收益。
三、我國輸配電價(jia) 完善和深化改革的建議
與(yu) 國外輸配電價(jia) 政策和電力體(ti) 製（市場）改革的需要相比，我國輸配電價(jia) 改革不僅(jin) 要完善，還要繼續深化。下麵主要針對省級電網輸配電價(jia) 改革提出六點建議。
1.明確和統一輸配電價(jia) 定價(jia) 目標。
中央政府要在定價(jia) 辦法中強調準許收益率的核心價(jia) 值，突出準許成本和準許收益（率）的閉環控製機製。地方政府不能以純粹地降低電價(jia) 為(wei) 目標；一方麵要求加大電網投資，另一方麵又要求降低輸配電價(jia) ，這是相互矛盾的。電網企業(ye) 要主動適應輸配電價(jia) 改革及電網開放所帶來的商業(ye) 模式的轉變，逐步放棄收入最大化目標，以政府事先核定的準許收益（率）為(wei) 財務目標。
2.建立基於(yu) 準許收益率的評估與(yu) 調整製度。
目前的輸配電價(jia) 改革無論在辦法還是在執行上主要集中事前定價(jia) 這個(ge) 階段，而實際上，目前國家批複和公布的各省輸配電價(jia) 其實隻是預收電價(jia) 或預收電費，年度經營結果產(chan) 生後還需要根據事先確定的準則其中主要是準許收益率進行評估和調整。有三種情況，一是實際收益率與(yu) 準許收益率相等，則不做調整；二是實際收益率與(yu) 準許收益率有差異，但是，差異不大，這時通過平衡賬戶製度將差異結轉到下個(ge) 會(hui) 計年度進行調整，保證當年企業(ye) 實際收益率等於(yu) 準許收益率，但是，不調整已經核定的次年度的輸配電價(jia) ；三是如果實際收益率與(yu) 準許收益率相差較大，則把差異結轉到核價(jia) 時次年的準許收入中，重新計算並調整次年的輸配電價(jia) 。要建立這樣的評估與(yu) 調整製度，這種製度真正反映了準許成本加合理收益定價(jia) 方法的內(nei) 在規定，也避免了企業(ye) 的策略性行為(wei) ，具有多方麵的效果。工作製度建立起來並正常化後，有第三方參與(yu) 機製的配合，工作量也不會(hui) 很大。
3.針對不同情況設計參數和確定參數標準。
如在準許收益率標準確定上，輸配電阻塞嚴(yan) 重或電網投資不足的省可取較高投資回報率，電網投資過剩的省則要取較低的投資回報率；甚至可以對特定類別的資產(chan) 確定不同的投資回報率，以刺激電網投資。假設農(nong) 村配電網投資不足，則可以提高相應資產(chan) 的投資回報率；有些輸電線路經常出現阻塞，也可提高相應資產(chan) 的投資回報率。在材料費、修理費的標準確定上，山區多的省與(yu) 以城市電網為(wei) 主的省或市的輸配電網資產(chan) 結構與(yu) 規模有較大差異，材料費、修理費標準也就應該不同；沿海省經常遭遇台風，台風對電網的損壞較大，因此，沿海省的材料費、修理費標準應該比內(nei) 陸省更高。
4.製定基於(yu) 設備利用率的有效資產(chan) 定價(jia) 辦法。
如果隻核定準許成本而不核定有效資產(chan) ，準許成本加合理收益的定價(jia) 方法會(hui) 導致投資過剩效應。建議在“相關(guan) ”和合法（規）的基礎上，再按“有用”和“有效”四個(ge) 標準界定有效資產(chan) 。“有用”是指線路或設備必須是已經投入使用的資產(chan) ；“有效”是指線路或設備能夠降低供電成本或提高供電服務質量，而且其利用率必須要達到設定水平。如果資產(chan) 不符合“有用”的條件，將不能計入定價(jia) 成本（以折舊形式體(ti) 現）或作為(wei) 有效資產(chan) ；如果資產(chan) 不符合“有效”的條件，則隻能將相關(guan) 固定資產(chan) 按照其利用程度折算比例計入定價(jia) 成本和作為(wei) 有效資產(chan) 。顯然，有效資產(chan) 進行界定的前麵三個(ge) 標準相對簡單，較為(wei) 複雜的是“有效”標準的使用。原則上，可根據設備投入使用的年限，考慮適當的超前性和備用標準，為(wei) 設備經濟壽命期各年確定不同利用率標準，超過標準的全部計為(wei) 有效資產(chan) ，達不到標準的則按比例扣減有效資產(chan) 。
5.建立專(zhuan) 業(ye) 性的第三方成本監審與(yu) 評估製度。
建立專(zhuan) 業(ye) 性的第三方監審機構對輸配電各業(ye) 務項目成本進行嚴(yan) 格監審與(yu) 評估是目前國際上的基本做法。例如，美國加州等能源管製委員會(hui) 專(zhuan) 門委托成立第三方監審機構對所在州電力公司輸配電成本按照業(ye) 務項目類型進行嚴(yan) 格監審，在具體(ti) 操作上首先由電力公司提出下一監管周期公司各項業(ye) 務成本預測數，然後州能源管製委員會(hui) 委托第三方監審機構對電力公司提出各項業(ye) 務成本預測數進行逐條審核，並將審核意見提交給州能源管製委員會(hui) ，最後，州能源管製委員會(hui) 根據電力公司提交的成本預測數和第三方監審機構的審核意見做出最後的審核意見，並給出成本審核結果的理由。最終由州能源管製委員會(hui) 向社會(hui) 公布對電力公司準許收入調整審核的最終情況。隨著輸配電價(jia) 改革的深入推進，建議我國政府主管部門按照政府購買(mai) 服務的思路，將輸配電業(ye) 務成本監審和電價(jia) 評估這兩(liang) 項業(ye) 務向社會(hui) 招標，提出專(zhuan) 業(ye) 性的要求，委托有能力的第三方監審機構完成。
6.輸配電價(jia) 多樣化改革。
長遠來看，在管製電價(jia) 的框架內(nei) ，還需要按公平性原則對輸配電價(jia) 的結構進行細分，至少分為(wei) 接入或接出電價(jia) 和一般輸配電價(jia) ；按效率性原則引入基於(yu) 負荷率的輸配電價(jia) ，負荷率高的用戶的單位輸配電成本相對較低，應該獲得較低的電價(jia) ；按調節性原則引入分時輸配電價(jia) ，包括季節性輸配電價(jia) 和峰穀輸配電價(jia) 。在市場電價(jia) 的框架內(nei) ，要探討節點輸配電價(jia) 和輸電金融權改革。（原文首發於(yu) 《電力決(jue) 策與(yu) 輿情參考》2018年1月26日第四期）
